2015年提交全国人民代表大会审议的《立法法》修正案草案规定:较大的市“对城乡建设与管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规，但法律对较大制定地方性法规的事项另有规定的除外。”
在《立法法》修订过程中，设区的市对“城市建设与管理”领域的界定并不是宽泛的。1“城乡管理与城乡建设”领域主要分为“城乡建设”与“城乡管理”两大领域。而农贸市场建设既涉及城市规划与开发由是涉及集中贸易的公共事务，其中农贸市场建设还涉及食品卫生等，是一项内容复杂，具有综合性功能的城市建设事项，是“城乡管理与城乡建设”领域的重要内容。本文从农贸市场地方立法入手，深入分析研究我国地方立法的现状并提出解决对策。
一、地方政府农贸市场立法现状
（一）农贸市场开办主体复杂、产权类型多
由于历史原因，农贸市场的产权先后经过更迭与变更，目前仅农贸市场开办者主体就有企业、个体工商户、个人、村社组织、第三方管理公司等主体，所以农贸市场开办者类型复杂，一定程度上导致不同的农产品市场管理规范、管理秩序差异较大。通过实践走访调研，发现由国企、村社组织以及专业的第三方管理公司托管的农贸市场管理秩序较好，卫生清洁到位，市场内分区经营较为科学。而由个人或者个体经营户所开办的农贸市场往往趋于对经济效益的片面追求，其给管理秩序较为混乱，市场内环境卫生较差、缺乏规范的管理制度。农贸市场内门面和摊位业主成分复杂，现在的市场开办方难以对其进行规范统一的管理。
（二）行业主管与监管部门职责不明确
在目前的地方政府管理固化思维中，将农贸市场管理笼统的归于市场监管部门管理，在这种思维下，市场监管部门成为了兜底部门。但是，随着社会经济的发展，以及政府部门的改革，农贸市场管理主体的职能也发生了相应的变化。在传统的管理方式中，将农产品市场的监管模式认定为市场内的完全由市场监管部门负责，市场外则由综合行政执法部门负责。这种简单管理挂念容易造成部门间互相推诿扯皮、管理效率低下，真正遇到问题的时候不能及时处理解决，老百姓的实际需求得不到满足，弱化了政府行政部门的管理权威。
（三）地方缺乏农贸市场针对性立法、经营秩序差
目前，农贸市场管理的法律法规大部分已宣布作废，政府在农贸市场管理方面缺乏相应的法律支撑，造成职能部门想管却缺乏法律依据的矛盾局面。一方面，由于市场投资主体的变化，行业的规范管理建设不完善，而农贸市场业主重收费、轻管理，则进一步导致出售后的农贸市场基本陷于放任自流状态，市场的经营环境和经营秩序较乱，卫生状况差尤其突出，严重影响了市容市貌和城市形象，更无法保证农产品食品安全，严重时还会危害人民群众的健康利益，所以农贸市场管理立法是城乡环境治理立法的重点难点。另一方面，农贸市场治理过分依赖于政府部门调动工作人员进行一对一被动管理，其自身缺乏有效完整的自我管理秩序和规范，没有形成农贸市场内部良性的自我管理循环。往往是政府进行针对性突击管理时，市场经营秩序出现短期的好转，一旦政府管理力量出现松懈或者撤出，农贸市场则回归至之前经营无序的状态。
（四）立法质量不高
立法质量不高的原因主要有：一是地方政府专业立法人员缺乏。立法工作是一项政治性、法律性、程序性和技术性较强的法律活动。所以立法工作对从事此项工作的人员要求也比较高，不仅要全球熟悉法律法规还要求其拥有较强的文字功底，同时深入了解本地立法现状，立法时针对本地具体情形进行研究和变通。而目前由于地方以座设区的市，其立法人员配备不足，专业性更是缺乏，所以其地方性立法工作开展凭借自身的力量是难以胜任的。二是立法权运行机构不够完善。首先存在提案人与起草人存在脱节现象，这种现象容易导致提案人本身的立法意图传递不够准确，使得起草出来的草案与提案初衷相背离。其次存在行政部门之间职权划分不够协调，导致整个立法过程各部门配合积极性不高、参与度不够，则进一步会导致立法内容覆盖面不够全面。2三是缺乏系统标准的立法评估机制，2015 年，我国首次修改的《立法法》，新增了第三十九条和第六十三条建立了我国了立法前以及立法后评估机制。但是在涉及具有地方特色的地方立法实践中，立法评估工作往往处于被动，并且评估缺乏系统的机制和标准的体系，无法发挥评估工作的真正作用。
二、立法建议
（一）明确主体责任
1.应当明确政府监管部门的职责
监管部门在落实监管职责时，应遵循以下原则：一是坚持源头治理。增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，合理安排各类公共设施和空间布局，加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。二是坚持权责一致。明确市场管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一。合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确市、县政府在市场管理和执法中负主体责任，充实一线人员力量，落实执法运行经费，将工作重点放在基层。三是坚持协调创新。加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，有序推进相关工作。以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。
2.应当明确农贸市场开办者主体责任
农贸市场开办者依法申请办理企业登记。办理企业登记后，方可出租市场摊位、店铺；与场内经营者签订书面合同，对经营内容、食品安全、公共安全、环境卫生、计量管理、场内秩序等经营管理事项作出约定，明确双方权利义务；3配备专（兼）职食品安全管理人员、专业技术人员；查验并保存场内经营者的相关信息以及食用农产品产地证明或者购货凭证、合格证明文件等资料。场内经营者无法提供产地证明或者购货凭证、合格证明文件的食用农产品，应当进行抽样检验或者快速检测，检验或者检测合格后方可销售。发现场内经营者存在违反食品安全法律、法规情形的，应当及时制止并报告相关行政主管部门；配备专（兼）职消防安全管理人员，加强对消防、公共安全设备设施的巡查和维护、检修，确保设备设施正常运行或者使用。定期进行安全事故隐患排查治理，及时制止场内危害公共安全的行为；履行农贸市场环境卫生责任，保持干净整洁。市场内应设置垃圾分类收集容器，督促场内经营者分类投放垃圾。同时要做好防疫消毒和病媒生物防控工作，将场内病媒生物密度控制在国家规定的范围内；对农贸市场开办方还应明确其面对对重大公共卫生事件疫情防控（新冠肺炎疫情、非洲猪瘟、禽流感等）、落实农产品质量和消防等安全责任，建立健全农产品准入溯源制度、安全制度、应急预案和处置制度、清洁消毒制度、关闭和休市制度等。4
（二）立法需准确把握立法需求
地方政府实现精准立法，要达到以下两种要求：第一，要准确把握地方立法实际需求，立法具有针对性和准确性，能够针对地方具体问题进行立法，如果地方立法缺乏针对性，则很容易失去其可执行性，地方立法也就失去了其地方性特色。地方立法的针对性主要体现在立法项目的针对性和地方立法制度设计的针对性。第二，要注重立法体例的适当性，因为地方立法主要是致力于解决地方实际问题，所以地方性立法营房依据其实际情况的要求制定并完善，地方立法应当做到精准立法，精致立法，切不可片面追求立法形式的完整性而忽略其立法体例的适当性，避免与上位法的无效重复，避免出现“小法抄大法”、法繁扰民。5地方性立法重点在于解决具体问题，设区的市在立法时要注重立法的问题导向。做到地方立法小而精，所以地方城区农贸市场管理办法作为设区的市政府制定的政府规章，应当结合地方城区农贸市场现状，切实满足地方人民群众的需求。
（三）提高地方立法专业性
地方立法缺乏专业性，是地方立法面临的主要问题。在实践中主要解决两个方面的问题，一是地方立法缺乏专业的立法团队和专家资源，二是立法工作中地方立法人员缺乏对地方特色的了解。地方立法实践中，最明显的问题就是其自身缺乏高水平、专业的立法团队作立法保障。所以地方政府在立法实践中可以聘请省级及以上专家团队，进行立法，为城区农产品市场立法质量和立法效益提供专业保障。另外，在地方城区农贸市场立法过程中，对立法团队不仅要求其具备扎实的法律知识和丰富的立法经验，还要求立法团队对内江当地的经济针对地方的经济、社会、法制、文化等各方面的发展状况做深入全面的调研，做到对内江各区县的经济社会等各方面的发展状况有着较为全面准确的了解，才能确保内江城区农贸市场立法的可执行性，确保其精准立法、有效立法。
（四）建立系统标准的立法评估机制
建立系统标准的立法评估机制是检验立法质量、确保立法有效实施的重要举措。 2014 年，全国人大常委会提出立法工作计划要求做好立法项目论证、法律案通过前评估和立法后评估工作，推动立法后评估逐步实现常态化、规范化。一是在建立公开透明的立法评估机制，通过鼓励公众参与，来促进地方政府规章立法后评估工作合法化、民主化。二是在地方立法的立法评估工作中，针对地方特色的内容，在邀请立法专家进行评估的同时，还应当参考该地方行业专业人员的意见，形成具有特色性和权威性的评估意见。三是建立系统化的评估标准和程序规范，确保地方立法评估工作合法性的同时还要保证其具有合理性、实效性和可操作性。
结语
地方立法是我国立法体制中重要的环节，有助于解决我国地方区县需要立法解决的实际问题，农贸市场关系人民群众的生活，所以农贸市场地方立法要务必保障立法的精准性、立法的可执行性，切实解决人民群众生产生活息息相关的问题。促进我国地方治理能力的科学化、法治化进程。
1 陈国刚，论设区的市地方立法权限——基于《立法法》的梳理与解读[J].学习与探索，2016（7）:81-86
2 闫然。设区的市立什么法？怎样立法？——立法法修改五周年实施情况的回顾与展望，2020年中国立法学年会论文集
3 内江市中区市场监督管理局关于《内江城区农贸市场管理办法》立法建议，2021（7）
4 内江市隆昌市市场监督管理局，当前农贸市场管理的行政主体以及涉及的主要法律法规规章规范性文件汇总，2019（12）
5 欧楠，论地方立法的地方特－以安徽省设区的市立法为样本，安徽大学硕士学位论文,2018.
作者简介：温玉佳（1994-），女，汉族，甘肃张掖人，硕士研究生在读，研究方向：宪法与行政法。