“一带一路”是推动我国与沿线国家合作发展的平台，中国开展了与沿线国家的一系列合作，合作内容包括安全领域，其中中国与东盟成员国开展过反恐合作，但是面对新型恐怖主义，还做不到有效应对，我国有必要与东盟成员国开展进一步的法律合作，从而加强反恐合作。
一、 中国与东盟反恐法律合作的背景与进程
（一）中国与东盟反恐法律合作的背景
1.中国坚持“综合施策、标本兼治”的反恐思路
在目前的反恐工作中，我国反恐合作的主要思路就是综合施策，标本兼治，要求综合运用各类反恐手段。党的十九大以来，反恐怖部门贯彻落实了各项决策部署，统筹疆内疆外两个战场、境内境外两条战线。在我国恐怖主义主要受三股势力的影响，在东南亚国家存在民族分离运动和伊斯兰宗教极端势力，此外还受到政治和社会问题的影响，两大地区的恐怖分子有相互勾结的趋势，并都与“伊斯兰国”有联系。我国的反恐合作以总体国家安全观为指导，准确地把握中国与周边国家的安全形势，注重内外部安全的统一，依法反恐，保障人权，改善民生，从基础设施建设、依法治理等方面，促使一带一路沿线国家的安全和社会稳定，最大限度铲除宗教极端思想滋生蔓延的土壤。
2.“一带一路”背景下中国与东盟反恐国际合作战略目标
建设一带一路的过程中，恐怖主义活动出现了一些新的特征：恐怖主义活动的国际化特征显著，以全球化为背景，资源的跨国流动进一步为恐怖分子创造条件，“伊斯兰国”想要通过多种方式去扶持、鼓舞东南亚的恐怖组织；恐怖主义活动对象的多样性增强，当前的恐怖分子多针对一些公共场所，而非仅仅针对传统的政府相关场所；高科技手段也被恐怖分子利用，他们掌握定位系统、调声工具、模拟技术，这着实加大了反恐的难度；各个恐怖组织之间相互勾结，进一步发展他们的势力，东南亚地区的恐怖分子与我国的极端分子有合流现象，这些特征将两国利益联系在一起，突出了恐怖主义问题的严峻性，将进一步指导反恐国际合作的发展方向。
（二） 中国与东盟反恐法律合作的进程
1.中国与东盟反恐合作
（1）合作萌芽阶段
2001年在“10+1”领导人会议上，中国与东盟通过了《反对恐怖主义联合行动宣言》，2002年中国与东盟签署了《关于非传统安全领域合作联合宣言》，此宣言确定以反恐怖主义为重要的合作领域，同为重点领域的还有海盗、洗钱犯罪等，恐怖主义在其中的特殊性明显；以制定合作措施和方法、提高应对恐怖主义问题能力、促进双方稳定与发展为目标，并没有明确具体措施的内容；双方的组织方式包括部长会议和高官会。这一宣言体现出了中国与东盟对于反恐合作的重视，奠定了进一步开展合作的基础。
（2）合作发展阶段
中国与东盟的反恐法律合作存在两种不同的合作框架，其中一种是联合国层面的合作，2006年联合国大会通过《联合国全球反恐战略》后，作为联合国成员，两大主体在进行反恐合作时都以此为依据。另一种反恐法律合作是中国与东盟层面的合作，2004年《关于非传统安全领域合作谅解备忘录》面世，再一次贯彻了2002年宣言的精神，同时具体细化了合作领域的事项。在信息交流这一方面，尊重各国国内法律，同时也重视国际公约和双边协议，由此，中国、东盟成员国的反恐法和《东盟反恐公约》都成为了反恐合作的法律依据。可以明确看到，在备忘录中加强司法协助合作是重点领域，两大主体都重视专家对于反恐合作的研究。这一备忘录明确了两大主体的职责，有利于进一步开展工作，但是反恐合作仍然只是非传统安全中的子内容。2005年“10+3”领导人签署了《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》
（3）合作深化阶段
目前中国与东盟的反恐怖主义工作主要打击的是两国恐怖分子合流的现象，一部分极端分子将东南亚国家作为前往中东的中转站，另外一部分极端分子将东南亚国家作为最终参与恐怖主义活动的地点，这两部分人员存在相互转化的可能，面对上述危险，中国与东盟的联系更为紧密，双方开展了不同程度的反恐合作。
2009年，中国与东盟将备忘录重新修订，反恐被置于非传统安全合作的首要地位，成为两大主体合作的重要主题。东盟地区论坛中，将反恐从跨国犯罪中单列出来，象征着反恐合作更近一步。2011年中国与缅甸、老挝、泰国通过了《湄公河流域执法安全合作会议纪要》以及《关于湄公河执法安全合作的联合声明》，两个文件推进了国家间的安全合作，同时丰富了司法合作；2015年1月，中国与印度尼西亚进行了反恐磋商，就反恐形势以及去极端化问题进行了讨论；同月，我国与马来西亚达成了共识，双方将进一步进行反恐联合，加强情报交换。2015年东盟地区论坛反恐与打击跨国犯罪会议上，参会代表们围绕反恐交换了看法，对于工作计划进行了讨论；同年东盟峰会及系列领导人会议讲反恐列为首要议题，提出要确保团结一起、共同行动，努力与恐怖主义进行斗争。
目前来看，中国与东盟已经签署了一系列反恐合作宣言、协议以及条约，这些都具有一定的法律效力，虽然这些为打击恐怖主义犯罪提供了一定的法律基础，但内容分散，并没有形成完整的体系，在执行的过程中的落实工作也有待加强。
2.东盟各国内部的反恐合作
在“9•11”事件之前，东盟各成员国之间并没有集体对抗恐怖主义，多国认为恐怖主义问题是国内问题，只需要依靠自身的力量去解决，而非联动各成员国，虽然有一定程度的合作，但是并没有很明确的行动方向，是比较松散的合作状态，同时国际社会对当地的恐怖主义关注度也比较低。乔纳林•查维认为：东南亚各国各具有不同的恐怖主义经历，国内政治稳定的变量极大地影响着各国对地区反恐合作的立场。
“9•11”事件以后，东盟各国对恐怖主义有了更进一步的认识，意识到了恐怖主义对于世界和平的威胁。真正的反恐合作是从巴厘岛大爆炸之后，东盟各国开始认真看待恐怖主义这一非传统安全问题，将其列为现实的威胁。巴厘岛爆炸案之后，东南亚接连发生多起恐怖袭击爆炸案，此时的东盟成员国依然面临着民族、宗教等各类矛盾，在反恐怖主义问题上也没有达成完全的统一，直至2007年1月各成员国在东盟首脑会议上签署了《东盟反恐公约》，这是第一个在安全领域具有法律约束力的文件，由此东南亚地区反恐合作开始趋向制度化，东盟成员国强化了与区域外国家的合作机制，注重与大国建立反恐合作机制。
二、 中国与东盟反恐法律合作内容
（一） 反恐合作中关于引渡问题的现有法律规定
1.引渡的实践现状
马来西亚的安全和公共秩序副国务卿哈姆扎•莫哈末•罗斯说：引渡“是恐怖分子被逮捕和起诉的关键”，并敦促东盟成员国考虑将恐怖主义犯罪定为可引渡的罪行。引渡是国际司法合作的一种手段，在反恐合作中发挥着重要的作用。相对于普通犯罪的引渡，恐怖主义犯罪的引渡涉及到国家的利益以及法律的传统，双方合作的难度也有所提升，我们的研究也正基于此展开。
引渡涉及到人身强制性的问题，因此国家间会提出保留。由此看来，刑事合作的法律基础还是需要双边条约来完善。目前为止，中国已经与泰国、越南、老挝、菲律宾、柬埔寨、印度尼西亚签署了引渡条约，双边条约的缔结象征着打击恐怖主义的义务，相互之间的合作关系更为紧密。为了加强反恐合作，共同构建周边国家安全，更好地实现自身的国家利益，东盟成员国同中国开展了引渡实践。2011年以来，马来西亚向中国引渡了数名维族恐怖分子，他们参与了“伊斯兰国”相关活动；2017年11名维族人从泰国监狱逃出，中国与马来西亚对其引渡问题进行了谈判。
恐怖主义问题作为全球性安全问题，涉及到国家利益等敏感点，引渡合作也常常遇到困难。2010年柬埔寨向中国引渡恐怖分子，美国对其横加干预；2017年中国与马来西亚在谈判时，美国施加影响，以人权标准阻碍引渡。这样的做法无疑纵容了恐怖主义犯罪，同时带来了更大的安全隐患。我国与马来西亚还没有签订引渡条约，但是该国恐怖主义相对猖獗，我国的反恐合作就会受到影响。2016年，我国向印度尼西亚提出要求引渡中国籍的恐怖分子，因为两国虽然已经签署引渡条约，但是直至2018年才生效，这一请求遭到政府拒绝。我国完善国内的法治建设时，可以与东盟成员国探讨出对于打击恐怖主义犯罪合作的最大限度范围，形成有效配合，及时打击恐怖主义。
2.双重归罪原则的适用问题
双重归罪原则作为一项被国际社会普遍认可的原则，是指作为被要求引渡的罪犯的行为必须在两国均被认定为犯罪并处以刑罚才可以被引渡，这一原则的适用既体现了对国家主权的尊重，也维护了人权，而对于恐怖主义罪犯的引渡常常因为不符合这一原则而无法实现引渡。
“9•11”事件之后，为了进一步加强国际反恐合作程度，对于双重归罪原则的刚性实用性开始减弱，这是打击恐怖主义犯罪的必然要求。尽管如此，引渡在实践中依然存在诸多障碍。首先各国的历史发展路径不一样导致各国的法律体系各不相同，将国际法转换为国内法的进程也各不相同，同时依旧存在一些国家严格遵循双重归罪原则，由此便欠缺了引渡的法律依据；再者，正如前文所说，恐怖主义犯罪出现了新特征，而这些新特征并不能及时反映到法律文件中，各个国家所面临的反恐怖主义的形势也各不相同，由此引发的立法滞后性便不可避免，两国很难对于相同的新型恐怖主义犯罪均有罪名对应；同时即使两国有相同的罪名，也并不能保证两国均会对新型恐怖主义活动罪犯处以刑罚，存在各种免于刑罚的情况。
3.引渡实践中的程序问题
程序问题是引渡实践中的关键环节，各国的引渡条约中会有程序的具体规定，但是这些程序常繁琐复杂。就中国与东盟成员国越南最新的《中华人民共和国和越南社会主义共和国引渡条约》来说，该条约共二十二条，其中有十四条对引渡的程序进行了规定。主要包括联系途径、引渡请求及所需文件、补充材料、临时羁押、对引渡请求作出决定、移交被引渡人、重新引渡、暂缓引渡和临时引渡、数国提出的引渡请求、特定规则、移交财物、过境、通报结果、费用，这些内容涵盖了我国签署双边引渡条约程序时通常会涉及到的内容。
引渡程序中基本包含了请求的提出、审查、执行、强制措施等多个方面，这一系列的程序非常繁琐复杂；引渡国通常通过外交途径提出引渡请求，外交部门接到请求后再联系司法部门或者行政部门，由此一来，经手部门多，耗费时间延长，效率也就大大降低，引渡的成本大幅度提升。
（二）反恐合作中关于刑事诉讼文书送达问题的现有法律规定
根据我国2018年10月26日施行的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》第２条的规定：“国际刑事司法协助，是指中华人民共和国和外国在刑事案件调查、侦查、起诉、审判和执行等活动中相互提供协助，包括送达文书，调查取证，安排证人作证或者协助调查，查封、扣押、冻结涉案财物，没收、返还违法所得及其他涉案财物，移管被判刑人以及其他协助。”在刑事司法协助中被使用最频繁的就是委托送达诉讼文书，在所有的刑事司法协助双边条约中几乎都有此项内容。
东盟成员国中只有一半与我国有刑事协助条约，明显数量偏低。东南亚属于受恐怖主义威胁严重的地区，这将阻碍各国打击恐怖主义犯罪，不利于“一带一路”背景下各国的交流活动。从双边条约以及我国的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》来看，刑事司法协助的主管机关并不明确，我国同时存在着指定一个或多个主管机关的情况，缺乏明确的职责划分将严重降低效率，各部门容易出现推诿的情况，由此一来会阻碍打击恐怖主义的行动进程。
（三）反恐合作中关于调查取证问题的现有法律规定
调查取证是我国与东盟进行刑事司法协助的重要内容，与一般的刑事诉讼程序相比，反恐特别程序的相关规定给予了执法部门更大的权力以调查案件。印度尼西亚的《反恐怖主义法》规定：在传统的证据不足时，调查的人员可以将情报报告当作证据，同时还可以通过窃听获得敏感信息，这样可以做到及时有效的追究恐怖主义犯罪。
但是在实践中，由于语言不通以及对法律制度的陌生，被请求国往往会代为取证，这样有利于节约司法成本，但同时也会带来一定的问题。各国的侦查水平不一样，对于证据的采信标准也不一样，若被请求国的采信标准较低，在取证的过程中很有可能会影响到证据的证明力，这样一来反而降低了取证效率。
（四）反恐合作中关于冻结财产问题的现有法律规定
恐怖组织的运作需要大量资金，目前来看，东南亚地区的恐怖组织资金来源渠道种类多：一些域外的恐怖组织与地区内的恐怖组织保持密切联系，比如“伊斯兰国”，他们会提供资金援助；一些同情、支持恐怖分子和恐怖组织的人员会对其进行捐赠；恐怖分子通过从事犯罪活动获得资金。东盟成员国意识到为了有效削弱恐怖组织实施犯罪活动的能力，应当将恐怖组织融资行为犯罪化，并且要制定冻结财产的法律。东盟各成员国都是亚太反洗钱组织的成员国，同时都签署了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，这个公约要求各国将恐怖组织的融资行为犯罪化，这一要求不仅仅针对融资行为，还包括对资助恐怖组织相关人员的行为犯罪化处理，即使这些行为并未同特定的恐怖主义活动相联系，各国也应当确保将上述犯罪规定为洗钱犯罪的上游犯罪。东盟成员国多数出台了相关的法律，但是缅甸、老挝仍然没有确立恐怖主义的融资犯罪。
新加坡、菲律宾、印度尼西亚和柬埔寨通过制定专门的融资法律规定了恐怖主义的融资犯罪行为，同时对于资产的调查以及冻结等做了相应完整的规定；文莱、印度尼西亚将相应的内容规定在反恐怖主义立法以及反洗钱法律中，这是考虑到传统安全问题与非传统安全问题交汇而做出的立法；越南和泰国通过修改国内刑法的方式增加了恐怖主义融资犯罪，马来西亚通过修改刑法以及反洗钱法的方式增设章节。
遏制恐怖主义的融资虽然无法根除恐怖主义的存在，但是可以有效削弱恐怖组织的势力，东盟成员国普遍重视反恐怖主义融资立法。正因为恐怖组织跨境融资的现象非常普遍，我国应当与东盟成员国相互合作，我国最新出台的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》还有待完善，但是也有许多进步之处，第六章明确规定“我国可以向外国请求协助冻结违法所得，也可以回应外国请求冻结违法所得”，这一规定弥补了我国之前的立法空白，解决了我国开展刑事司法协助的难题；对于一些关键性的内容有了明确性的规定，对于“分享没收财产”这一国际惯例规定于第四十九条：对于请求外国协助没收、返还违法所得及其他涉案财产，外国提出分享请求的，分享的数额或者比例，由对外联系机关会同主管机关与外国协商确定。 为有效应对反恐现状，除了原则性规定，还需要增加全面具体的内容，
以上涉及到的内容都是反恐特别程序的合作，这些规定保证有效的惩治恐怖主义犯罪，遏制恐怖主义组织的发展，阻止其实施恐怖活动。
三、 中国与东盟反恐法律合作实践效果
（一）为构建人类命运共同体提供制度保障
国际社会面临着恐怖主义的威胁，在合作打击恐怖主义的过程中我国同东盟产生了共同利益。正是因为恐怖主义具有普遍性的特征，我们才有共同利益的存在。共同安全是各国所向，普遍安全是促进各国共同发展的精神之匙，也是构建和谐地球村的有力屏障。只有实现普遍的安全，各国才能实现协同提升。普遍安全要求各国通过对话处理矛盾，协商解决分歧，统筹应对所有形式的恐怖主义。“克服民族国家利益的限制，以全球的视野来认识和考察国际社会所存在的、关系到整个人类社会生存和发展的共同利益”，合作反恐正体现了国际共同利益关切。
一个国家的外交政策都是以民族、国家的根本利益为出发点，面对恐怖主义这一非传统安全挑战，各个国家都在寻求共同的利益，力求共同发展。新时代下，人类命运共同体建设的基础是各国之间的平等互利，其中就包含着安全利益趋于一致。新时代背景下，习近平总书记提出的以国际安全为保障的总体国家安全观，以及共同、合作的亚洲安全观均表露出了中国维护世界平稳运作的气魄。习近平总书记强调，我们提出一带一路倡议，就是把我国发展同沿线和世界各国发展结合起来，把中国梦同沿线和世界各国人民的梦想结合起来。推动一带一路的建设是为实现中华民族复兴的方案，也是关乎东盟成员国人民达成梦想的共识。一带一路的建设立足于各国人民的利益表达，坚持合作共赢的思想，共同打造深层次的沟通机制，注重各国之间的协调，共同维护沿线国家的和平与稳定。
作为新型区域共同体，“一带一路”是为了最终建立一个“命运共同体”。有效应对恐怖主义的威胁不仅仅关系到“一带一路”计划的顺利开展，而且与东盟的安宁团结息息相关。中国与东盟积极发展伙伴关系，扩大利益交汇点，推进合作，构建和睦关系，这切切实实地落实了人类命运共同体的建设，涵盖了“一带一路”的倡议。
（二）为中国与他国开展反恐国际合作提供法律参考
恐怖主义的国际化特征需要全球进行多层次、宽领域的合作，这是为了维护各国共同安全，也是为了促进各国共同发展，同时还为了各文明和谐共存。中国实施一带一路外交新战略，必然“要加强同沿线国家在安全领域的合作，努力打造利益共同体、责任共同体、命运共同体”。联合国相关决议中反复提到国际反恐合作，并于2012年通过了《国家级和国际级法治宣言》，这一宣言明确了各国实现和平与安全的主要路径是合作，国际法治是促成国际合作的根本措施。在中国与东盟成员国的反恐合作中以法律作为基准去构建和谐的社会秩序，这正是真正的实现法治。各国间的反恐合作宣言、声明等为了构建反恐法律合作框架、确定行为规范、搭建协商平台做出了突出贡献。虽然目前的反恐合作中存在问题，但是各类双边条约为中国的反恐合作顺利开展提供了法律参考。
（三）反恐合作显现困境
中国与东盟的反恐合作主体单一，政府力量作为合作主体，表现出不同的意愿，对于合作的需求程度也不同。从目前的形势来看，想要有效遏制恐怖组织流窜作案，就需要集体合作，而集体中的个体难以协调，个别国家合作积极性不高。
两大主体的反恐合作缺乏专门的合作框架，没有权威法律法规指导，双方间存在众多合作协议以及宣言，但并不能真正起到指导作用。《东盟反恐公约》作为作为规范，并不承认国内法律对于恐怖主义犯罪的界定，同时也没有将联合国的反恐公约全部吸纳，恐怖分子被捕后，会因为不适用法律而得到释放。
四、 中国与东盟反恐法律合作中存在的问题及建议
（一）实践性欠缺
我国与东盟成员国签有各类备忘录和公告，这些都仅仅是模糊的规划，一部分文件都没有法律的强制约束力，对于反恐的实质性进展并没有太大的作用，如果要将这些双方安全合作规划落实，还需要继续举行会议，如此一来，备忘录及公告便不再具有时效性，面对恐怖主义的威胁我们不能及时作出反应，落实工作的周期也就被拉长。
目前来看，我国与东盟的反恐合作多以会议召开为主，这样的形势虽然为双方交流经验提供了平台，但是切实落到实处的合作却没有太多内容。中国与东盟于2001年通过了《反对恐怖主义联合行动宣言》，提出了一系列的反恐计划，而后的反恐合作便以展开会议为主，这说明两大主体间的实践性有待提高。究其原因，是因为两大主体间互信不足，还缺乏一个统领机制。
（二）缺乏核心机制
中国与东盟开展的安全合作存在各类不同层次的机制，我国几乎参加了所有层次的对话，两大主体间的安全合作如此之多，在内容和层级上都是值得肯定的。但同时也可以看到合作机制非常分散，各个领域没有互通合作，由此引发计划、宣言难以落实的困境；各项会议缺乏跟进机构。
如今国际社会中存在的各类安全威胁通常都是相互交织的，比如说，恐怖组织常与国家分离主义联合，这属于传统安全问题与非传统安全问题的交织；海盗逐步与恐怖组织势力相勾结，这属于非传统安全中的要素混合。这样的现象提醒我们必须注意不同领域的合作，而目前看来，不同领域的交流合作比较少。为了加强两个安全领域的合作，我们有必要考虑设立一个更高级别的机制，用来整合双方的安全合作关系。
2011年中国—东盟中心成立，这是一个落实中国东盟各项合作的政府间国际组织，而这一机构中的合作内容包括五大领域，其中并不包含安全合作，可能是考虑到从政治敏感度低的项目比较容易开展合作。我们相信在这个机构发展到一定程度以后，将安全合作纳入其工作范围指日可待。
（三）执法机制的缺陷
中国与东盟都面临着“伊斯兰国”的威胁，并且均收到了宗教极端主义的影响，两大主体在打击恐怖主义时形成了多项共识，但是合作内容需要进一步法制化，搭建交流平台以取得实际成果。
恐怖主义活动最显著的新特征就是利用网络技术为恐怖活动做准备，甚至直接实施恐怖活动，“伊斯兰国”每天都会通过社交媒体发布各类信息，而我国还没有与东南亚国家建立网络信息方面的反恐法律合作。在协调形成网络共识后，中国可以与东盟成员国共同制定监督对策，交换线索，在对恐怖分子定罪处罚时，将网络资料作为证据予以应用，从而打破恐怖组织利用网络的便利环境。
恐怖主义活动通常具有突发性，这需要及时、灵活应对。我国与东南亚国家相邻，这就需要我们在边境建立联合反恐执法机制，从而更好地发挥执法机关的作用，面对恐怖袭击在最短的时间内做出最及时的反应。目前我国与部分东盟成员国已经建立了三级边防代表建议机制，反恐执法合作仅是其中的一项任务，然而就新形势来看，我们有必要将反恐执法合作放到突出位置，以更好的实现情报交流，协助办案。
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