一、问题的提出
党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》特别强调，构建简约高效的基层管理体制，实行扁平化和网格化管理，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在“构建基层社会治理新格局”的重大战略命题中明确提出，“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”。
智慧城市的整体构建在一个复杂的数据网格上，其运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能响应。网格化管理是充分利用现代信息技术建立资源和信息共享平台，以实现对网格内人、物、事、情的全天候、实时化、动态化、智能化的管理和服务，试图形成一个全方位、多维度、高韧性的现代基层治理体系，为新时代基层治理现代化提供有效的制度安排和组织支撑。
为了更好地落实深化改革的要求，针对城市精细化管理，各省市纷纷落地“智慧城市”项目。该项目以智能化设备为依托，将城市区域以网格划分，不再是单纯的社区治理，而是对各方面进行综合考量，将每一网格的人口均衡化，设置专职的网格管理员对相应的网格加以管理，通过实时监控和网络联动系统对网格内的突发状况及时处理。非诉讼纠纷解决机制的推行和成效表明，大部分简单的法律问题可以化解在基层，通过社区调解、行业调解、法院调解等途径即能解决简单的基层矛盾而不必诉诸法院。网格管理员作为特定网格的管理者，可以及时了解网格内的情况，通过走动了解事情的来龙去脉也有利于纠纷的解决。网格社区为进一步推动基层纠纷解决在基层提供了稳定的路径。
但是在智能化网格社区建设中也存在一些问题，诸如：网格的智能化水平很大程度上依托管理系统，管理系统的完善与否决定能否及时发现并处理问题；管理人员水平参差影响网格的实际管理；调解人员的调解能力一定程度上决定了网格内的矛盾能否化解；过分行政化影响基层自治；过于精细化是否真正有利于城市管理等。
二、“智慧城市+网格社区”的基层调解理论
从2004年北京市东城区首创万米单元网格化城市管理模式至今，网格化管理经过多年的发展，逐渐在城市管理、应急消防、党建党务、政法宣传中发挥重要作用。其中，基层网格调解员在解决纠纷中发挥的作用相较于以往的社区调解更具有及时性和针对性。
（一）稳定的网格化管理
网格化管理，即将一定区域内的土地和人口进行划分，以网格的形式进行管理，每个网格设有专门的网格管理员。目前诸如内蒙古自治区赤峰市元宝山区 、南京市仙鹤社区等都是以三级网格进行划分，通过数字化手段对网格内的情况进行实时监控，由网格管理人员主动发现问题并及时解决。网格管理人员囊括了城市协管员、居委会村委会人员、党员等，或将一定的工作外包给专业的网格人员协助网格管理，如上海市彭浦新村招标购买网格监督员和信息员。最后通过招标定制或者直接购买现有的网格系统进行统一管理，网格化管理基本形成了发现——立案——派遣——结案的流程。
以浙江省为例，全省6.1万个网格，活跃着33万名网格员，在常态化管理中网格员主要履行基础信息采集、社情民意收集、安全隐患排查、矛盾纠纷排查化解和法律政策宣传等基本职能，并协助开展出租房屋管理、流动人口登记、消防安全管理、安全生产管理等20项网格工作。从网格化试点到如今的网格化普及，尤其是在2020年的疫情防控期间，各个网格社区通过建立疫情防控模型和基础数据统计，在打赢新冠疫情战役中起到了重要作用。
网格化管理的稳定性在于大部分的基础网格是以楼宇或者商户为划分单位，由专职的网格员和志愿者进行管理，形成了小事不出格，大事及时上报的制度。基于监控或报警机制的网格管理系统能够节省人力进行网格边角覆盖并留存电子证据，从而解决问题优化地区管理。
（二）基于智能化的网格调解
网格调解的优势在于能够具体划分区域，实行网格负责人制度，将简单矛盾化解在格子内。对于能在基本单元格内解决的纠纷，由网格调解员进行化解，对于严重矛盾则实行层层上报制度，无法解决的则诉诸法院。其中，浙江省衢州市衢州区人民法院积极推动乡镇党委政府对网格员开展遴选，对网格调解员进行审核把关。对未经网格、村、乡镇“三级”调处而直接诉至法院的案件，符合诉前调解“六类”案件范畴的，委派至网格进行调解。
网格调解员的优势在于其下管理的人口规模相对规定，通过日常走访对每户的情况较为熟悉，更易于第一时间知晓纠纷的发生并及时调查原因予以解决。由于不受专业限制加之可以设置志愿者等流动岗位，使得网格调解可以准对不同情况委托各类专长的调解员。智能化平台为调解提供了优化服务，预警系统和大数据分析可以加快应急处理速度。网络调解的智能化还表现在网络ODR的施行可以基于网格管理系统进行，网格社区+智慧城市的物联网建设能够提供相对稳定的调解平台，实现跨区县跨省市的纠纷通过网络平台得到解决。与此同时，将智能手机接入相应的网格系统中，除去空间时间的干扰将矛盾化解在初始阶段。
（三）行政管理+基层自治
基础网格以户、楼宇、商铺为单位，逐渐上升至社区、街道、区市，形成智慧城市。整个网格的划分，是行政机关基于各地的情形不同，将所辖区域进行网格划分，该划分一般以大的街道、社区、人群聚集地为标准，对辖区全覆盖不重叠，所划边界清晰，责任管辖明确。基于行政化的网格管理，可以具体责任到人。虽然各地对于每一网格内的人员配置不同，但是网格管理员责任明晰，对该网格负责，加之全市统一的数字化平台的统一调配，对于解决网格内突发事件的时间和任务分发下达，都突出了网格的高效。网格管理员都经过统一培训，知晓相应的应急管理预案，对于预警事件较于普通的社区管理更有经验。网格化在行政指导的方针下也大幅调高了基层自治的水平。虽然整个智慧城市+网格社区是基于行政框架下，但是具体的基层服务还是有赖于居民自治和村民自治，网格调解细化社区分工更有利于解决矛盾，摸排情况，进行大数据统计。
二、“智慧城市+网格社区”的基层调解困境
（一）调解人员的水平不一
使用非诉讼纠纷解决方式化解纠纷的前提不仅在于案件事实不必诉诸法院，更重要的是非诉讼方式能够有效解决既有纠纷，化解社会矛盾。调解的关键不仅在于双方矛盾的深浅，更与调解人员的调解能力有很大联系。社区调解往往由居委会进行居中调解或者社区居民进行调解，一味的妥协并不能从根本上解决社区矛盾，而有经验的调解人员分配极不均衡，使得各个地区的案件数量差距悬殊。但是网格调解则化解了这一尴尬局面，网格调解员是基于网格进行分配，有的地方给每个基础网格都配备了网格调解员，并通过及时走访和电话咨询解决格内居民的纠纷。
虽然网格调解员较于社区调解解决了地区分配不均的情况，但是具体的调解实务还是基于调解员的个人能力。专职调解员和志愿调解员的配置虽然具有很大的灵活性，但是也带来了调解水平不一的情形。基于调解的特性和人们普遍的信任，社区多为中老年调解员，虽然其化解问题的能力较强，但是，由于本身的教育水平所限，难以达到绝对遵从法律和使得调解书能够充分得到执行的效力。个别地区针对这一情形虽然进行了律师和法官志愿调解的新路径探索，但是受制于时间较少和数量繁多的情况，所取得的成效甚微。而既有的网格调解员很难保证法律和调解经验的双重要求，故而难以达到预期。
（二）智能化硬件联动性不强
智慧城市和网格社区都是依托于智能化系统，从平台收集信息、分析情况到作出预警、规划路线等都需要强大的技术支持作为后盾。整个系统前期的技术投入和后期的维护使得单纯的网格社区无法自给自足，财政支撑很大程度上决定着网格社区能否高效运转。智慧网格管理在理念层面上，是一个实现全主体参与，整合经济效率、社会公平、公共精神等多元价值的城市治理系统；在制度层面上，是在全数据基础上，针对传统城市治理破碎化等关键问题，架构全场域交互的管理系统；在执行层面上，在信息共享基础上实现城市服务整体效能的最大化，打造体现服务价值的城市管理系统。
智慧城市建立在整个数字化系统互联互动的基础上，只有系统足够完善，才能及时调配整个城市的资源。而现有的网格系统仍然处于升级改造的不断适应中，智能化水平不足，大数据统计的基础量不够导致系统无法作出完美的判断，而且各个地方的系统不一无法形成连结的网络。
（三）调解协议的执行力不强
调解作为非诉讼纠纷解决机制的一种，相较于诉讼方式而言信赖度较低，执行力较差，这一直是民间调解的劣势，尤其是和同为调解的司法调解、行业调解而言，社区调解一般只能基于其小范围的信任解决邻里矛盾。网格调解较于社区调解可以以格为单位进行线上线下调解，但是调解员的资质和实际调解的效果差异使得调解的成效不一，虽然网格调解员可以进行调解，但是面临和社区调解一样的问题，即调解后达成的调解方案执行力不高，调解协议书制作不健全，双方反悔已达成的调解协议导致诉讼问题。由于我国法律并未给人民调解协议定性，故而部分学者认为其应当属于民事合同，对于调解的建档和回访等流程尚未形成定式，加之缺少书面等文件多数为口头解决，难以形成大数据统计进行预防和处理。网格调解虽然不受制于地区，但是其被信赖度也随之下降，能否在调解中真正解决纠纷，而非经过调解仍然诉诸法院，有待于进一步分析。
三、基层调解“智慧城市+网格社区”的可能性探究
（一）典型案例和人员培训
网格调解的成效始终基于调解员的能力，在既有的网格调解员的设置上增加志愿人数也离不开对调解员的培训和管理上。例如：荷兰从2002年开始，其调解协会即推行了“永久教育”的制度，在荷兰调解协会注册的调解员，每年修12学分，以提高知识，扩展技巧。另外，荷兰调解协会创办了期刊《调解杂志》、《ADR通用》。该期刊用以刊登调解的经典案例和调解的技巧，免费发放用于调解员进行学习。虽然中国并非判例法国家，且调解一般都是以私密的形式进行，但是，这并不妨碍典型案例的指向作用，由于法律赋予的可调解的事件是固定，故而网格调解员调解的事件大多围绕邻里关系、劳动纠纷、买卖纠纷和物业纠纷等方面，故而典型案例的指导作用将很有针对性。
现有的网格调解员并非是完全由社区内有威信的人参与，故而调解的技巧和调解的经验还需得到统一的指导。可以通过智慧城市的大数据统计，邀请调解率高，或者调解偏向性强的专职调解员对网格调解员进行指导，通过座谈交流或者网上调解观摩的形式增强调解的成效。调解不仅要情理同时也不能违背法理，故而基础的法律培训是十分有必要的，统一的法律培训和法律顾问的设置将更有利于调解的达成。同时，想要基于大数据，从而对各地的纠纷分析统计，作出精准的预警和应对，离不了数据的统计，这也应当是调解结果于法有据的监督。故而建立完善的立案建档到调解协议达成的固定程式才能便于监督和智能化。
（二）调查员制度
虽然我国现有的研究成果均集中于法院家事调查员制度，但是我认为在网格内设置调解调查员制度是很有必要的。调查员不必在每个基础网格内都予以配备，而是可以以几个网格为一个整体。其主要工作为通过走访收集证据、做好数据统计，以便于调解的顺利达成。
下图为2014-2019年全国调解民间纠纷分类。
从上述图表中，我们可以看出就2019年而言，婚姻家庭纠纷和邻里纠纷占整个调解的75.8%。由于网格内多为邻里关系，其纠纷主要集中于家事纠纷、未成年、物业纠纷等小范围纠纷，相对易于收集证据，进行走访调查。设置调查员可以第一时间得知纠纷的发生，能够及时取证或是了解案件事实，由其对纠纷进行判断并及时上报，网格系统可以根据需求予以指派专业的调解人员或者提供技术支持，避免冲突升级，侵害进一步扩大。在当事人执意提起诉讼或者案件已经不属于调解范围时，调查员调查的证据等可以通过来源判断或者间接转化为法庭审判提供方便。网格内调解员与调查员的区别主要在于其侧重的方面和管理的网格的不同，调解员更侧重于对纠纷的当事人进行调解，其需要负责从接到纠纷到最后制作调解协议的全过程，而调查员主要侧重于对证据的收集和事实的调查等，其不必与纠纷当事人进行面谈。
（三）智能化设备联动升级
整个城市依托一个巨大的数据平台，只有基于大数据和高级算法基础下的系统才能准确作出预判。网格调解基于智能化设备才能真正区别于传统社区调解而成为未来解决纠纷的有利手段，将纠纷化在格内，才能真正做到小事不出格。线上ODR平台也可以基于网格系统得到大范围的使用，数据支撑可以迅速扩展线上平台的适用，解决相应的技术难题将使得类似新冠疫情期间的纠纷得到快速解决，从而减少社会矛盾。
五、结语
智慧城市的网格化管理在精准化管理和精细化服务中，依托完善的网格系统和网格管理员。调解制度在网格化系统下产生的网格调解员，凭借智能化系统的搭建能够不受时间地点的限制极大的解决纠纷，线上纠纷解决以此得到推广加速，虽然调解员的个人能力和目前的设备支撑不够，但在技术发展的今天，待设备可以及时联动响应后，网格内的调解基于数据库而给出最优方案以减轻人工负担似乎也不是遥不可及。
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