一、我国行政调解制度的发展现状
自20世纪80年代始，我国由计划经济转向市场经济，强调市场这只“无形的手”对经济发展的决定性作用，弱化政府“有形的手”之控制作用，在此基础上，由行政机关主导的行政调解制度当然地开始呈现衰退趋势。21世纪初，国家开始对法院的审判方式进行反思与调整，主张强审判，弱调解，至此，调解制度开始复苏。2004年，党中央提出全面构建和谐社会，国务院积极响应号召，提出要充分发挥调解制度在化解矛盾时的作用，由此，调解制度重获重视。2005年、2006年党中央提出促进三大调解即司法调解、人民调解及行政调解的有机结合，并首次提出了“大调解工作体系”的专有概念，自此，行政调解制度作为从源头多元化解决纠纷的关键一环的法律定位开始逐渐明晰。2010年，国务院提出要建立行政调解工作体制，即以地方各级人民政府为总负责，以政府法制机构为牵头人，以各职能部门为行政调解主体，同时强调发挥行政主体调解的能动性。在此之后，各个地方开始进行行政调解制度的法制化探索，这些地方立法具有一定的制度创新性，但毕竟地方立法权力有限，导致制度创新不足且存在一定局限性，亟待解决。
二、行政调解调解制度的困境掣肘
（一）缺失统一的规范体系
如上所述，我国目前行政调解的法律依据主要来自各个地方的规范性文件和政府规章，而于国家层面缺乏协调统一的立法文件，且各个地方关于行政调解制度的主体、程序、范围等规定也不尽相同，如关于行政调解的主体，辽宁省规定由纠纷发生地具有管理权限的行政机关管辖，但浙江省规定民事纠纷由履行相关行政管理职能的行政机关调解，行政争议由上级政府主管部门或机构调解。又如关于行政调解的范围，辽宁省列举式地将十类民事纠纷纳入行政调解的范围内，而北京市规定的调解范围是依据法律、法规、规章可以由行政机关调解的民事纠纷以及行政相对人与行政机关之间关于行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权产生的行政争议。
（二）行政调解主体瑕疵
首先，关于调解主体是否仅指行政机关这一问题理论界引发广泛讨论。有学者认为，行政调解是行政机关基于行政管理职能的延伸而附带的权力，因此，调解主体应仅包含行政机关。另有学者认为，行政调解主体不仅单指行政机关，还应包括法律、法规授权的组织。原因在于，目前社会矛盾纠纷呈多元化趋势，且数量繁多，单单靠行政机关的力量难以及时高效定纷止争。
其次，调解主体的专业性不强。我国行政调解的原则为“谁主管，谁负责”，调解主体与纠纷类型相对应是行政调解制度比较经济、理性的选择。但目前我国调解主体的专业性并没有充分发挥，背后的动因在于纠纷领域具有专业性的特征，调解主体在行政调解时应设立专门的行政调解机构并配备受过专业训练的调解人员，然而实践中有些调解主体并没有达到此现实要求。
（三）行政调解范围不明
关于可采取行政调解制度化解的纠纷类型是否包括行政争议，有学者认为，行政调解程序的开启基于双方自愿，故行政调解是情理法的有机结合而非双方主体的强制对抗，是柔性化解矛盾争议的非诉讼形式。然而行政权力关涉公共利益，不能在行政调解中轻易地作出让渡，否则有诱使行政相对人进一步通过上访等方式获得更多利益的可能性，因此，行政争议不应纳入调解范围内。另有学者认为，如果一刀切的将所有行政争议排除在外也并不合时宜，因为行政行为既包括强制型行政行为如行政处罚，也包括裁量型行政行为如行政补偿，裁量型行政行为的作出过程就已经掺杂了双方主体的自愿因素，且基于目前建立服务型政府的政策导向，针对通过行使自由裁量权引发的行政争议可以纳入行政调解的范围之中。
三、行政调解制度的优化路径
（一）统一行政调解制度的规范体系
如上所述，关于行政调解制度的法律规范较为分散且规定不一，缺乏协调一致的实体规范与程序规范，导致该制度的合法性受到质疑。基于我国目前法治建设的实际状况与行政调解制度的特殊性，如果全国人大及其常委会进行统一立法势必导致所消耗的社会资源过多、时间过长，难以满足社会需求。因此，笔者认为，对于行政调解立法可采取渐进式模式，即中央出台关于行政调解制度的原则性规定，各地方积极探索行政调解立法，这样既有利于将分散的规定进行整合统一，确立行政调解制度的合法性地位，也有利于为最终设立《行政调解法》积累宝贵经验。
（二）优化行政调解主体资格
关于行政主体资格应主要解决两个问题：一是专门行政调解机构的设立问题；二是行政调解人员的素质及专业性问题。针对问题一，笔者认为，从纵向角度切入，可在省一级行政区划内设立省级行政调剂机构，专门负责其辖区内的重大、疑难的行政调解案件且统筹部署辖区内的其它行政调解机构工作；在市、县一级的行政区划内设立市级行政调解机构和县级行政调解机构，专门负责其辖区内大部分普通行政调解案件，并定期向上一级行政调解机构汇报工作。各级行政调解机构应由各级行政机关主管领导，且为了满足行政调解的社会需求，一定条件下可以对调解主体的范围进行扩张，即包括法律、法规授权的具有公共管理职能的组织。针对问题二，笔者认为，在行政调解机构聘用行政调解人员时首先要提高资格准入门槛。其次，调解人员准入后，还应继续进行专业的职业培训，定期进行工作考核以及完善奖惩退出规则等。
（三）明晰行政调解范围
目前，理论界对于行政争议是否可以进行行政调解尚未达成一致。针对该问题，笔者认为，结合现代行政观的改变，传统意义的管理行政观念已逐渐被淡化，取而代之的是服务行政观念。行政机关所发布的政策、法规，其实质是对大众提供的以服务为目的的公共产品，从现实情况来看，在法布法规之前也会向社会公开征求意见，由此可得出，政府与人民之间的关系已逐渐相互信任。且行政机关作出行政行为的强制性也有所减缓，反之裁量性有所增加。因此，将通过行使裁量作出的行政行为引发的纠纷纳入行政调解的受案范围是可行的，《行政诉讼法》第五十条的规定也是对该学理的制度认定。总而言之，行政调解的范围应包括与行政管理活动相关的民事争议以及行政机关通过行使自由裁量权引发的行政争议，如行政赔偿，行政补偿等。
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作者简介：李言（1998-），女，汉族，黑龙江哈尔滨人，硕士研究生在读。
