1绪论

1.1研究背景

我国对农村经济的改革初始于安徽凤阳小岗村的“大包干”，建立了家庭联产承包责任制。此后经历了南方谈话，将改革方向转向了社会主义市场经济体制。近些年来党中央的任务重心是把握好“三农”政策，这也是实现农民美好生活的一项重要举措。2015年我国出台的有关宅基地制度改革试点地区的相关法律规定，宅基地制度改革是完善宅基地使用权流转制度的契机，这为流转制度完善提供了实践性的指导，再到2018年《关于实施乡村振兴战略意见》开始了国家层面的宅基地三权分置制度改革。由于我国经济水平的提高，越来越多的农民不愿意仅仅局限于每天的中的生活，都纷纷进入城市打工，这就造成了农村大量土地的闲置。这是对土地资源的大量浪费，也是土地资源没有得到合理配置的体现。因此，我国不仅要注重城市经济的发展，更要注重农村经济的发展。农民生活水平有了提高，农村的融资需求便会不断增加，有些农民和城镇居民就会以转让宅基地上的房屋等方式流转宅基地使用权，而我国法律并未对这些问题做出非常详细的规定，这会导致交易双方的权益得不到合理的保障，又扰乱了市场经济秩序。

随着《中华人民共和国民法典》出台，回应了社会发展之需，满足了人民对权利保障的要求，是新时代民主法治建设的一大重要突破，这为全面推进乡村振兴战略提供了更好的引领和保障。民法典以保障人民权益为基础立法理念，科学合理的分配了法人制度，以及对于物权和债权的区分，对于培养农民的法治意识，提高其基础的法律素养有着十分有效的帮助。同时，这有利于激发集体经济组织的活力，规范集体经济的运营，是对农村经济改革发展的有效措施。

宅基地使用权的流转问题对于农民以及农村集体，国家的发展是十分重要的，这关乎农民的基本生存，权利的保障，也是其财产权的重要体现，宅基地作为农村社区的重要物质基础，关乎着社会的稳定和谐。同时也是国家土地资源的重要组成部分，我们需要优化法律制度以及其配置，这样才有利于中国经济的可持续性发展。有利于全面推进乡村振兴。

1.2国内各学说的发展

我国的经济学者对于宅基地使用权的流转风险和意愿进行了一些研究。林超等学者认为宅基地使用权流转的风险包括其抵押以及农民权益受损，耕地流失，以及政府管理效益的缺失。更有学者使用一些一些数学模型对宅基地使用权的流转意愿，影响因素进行评估，分析了个人，社会以及地理位置政策等因素的影响与流转意志的关系。国内法学者主要关注宅基地使用权流转的理论研究，以及其路径和模式研究。理论研究主要有以下观点，一是禁止流转说，二是自由流转说，三是折衷说。

禁止流转说，持该观点的学者认为禁止宅基地使用权对外的流转，通过社会背景以及制度的价值后果三个方面进行论述。禁止对外流转，有利于我国农民群体对内的发展，具有稳定性。在流转时，我们应当注意身份的限制，宅基地使用权本来就归属于农民，是为了保障农民有所居住权，因此禁止流转就显得非常正确了。如果宅基地使用权对外开放的话，会导致各种社会的风险，对于社会经济的发展也是不利的。大部分城镇居民就会流转到农村进行圈地，这一巨大的利益诱惑，使得人们不择手段地将耕地变为宅基地，从而导致农村土地资源的流失，耕地逐渐减少甚至被虚置，这样就会损害农民的群体利益。

自由流转说，该学说的理由主要有以下几点:从权利性质出发来看，宅基地使用权属于用益物权，但不具有收益的功能，因此导致该权利不完整。李满枝更加认为，由于市场对资源配置起着关键作用，如果宅基地使用权可以自由流转的话，有利于市场对土地资源的充分利用。同时更有学者认为，如果允许宅基地自由流转，那么将有利于抑制房价的上涨，并在一定程度上缓解城市使用土地的紧张问题，使得土地更加城市化；如果农民有充分处分或房屋的自由，那么这必然涉及到占用的宅基地，限制其流转不利于房屋融资功能的发挥，在以后的城市发展中，自由流转将会变成一个很大的发展趋势。

折衷说采用禁止说和自由流转说相结合的形式，并结合了我国具体的国情进行探讨。温世扬学者认为，在当今农村土地改革背景下，允许宅基地进行转让和抵押，无论是在法律上还是政策上都是可取的，应当适当地进行流转。宅基地使用权在我国立法层面主要设定了法定租赁权，地上权以及宅基地“三权分置”。民法典落实了农村土地三权分置的政策，增设了土地经营权，并规定流转五年以上的土地经营权须经登记，未经登记不得对抗善意第三人，以此来适应农村经济发展和现代化的需要。加强土地流转的稳定性。还有一些学者坚持房地一体，认为如果宅基地使用权需流转，受让人取得的是地上权。有的学者对三权分置主张“所有权+承包权+经营权”，有的学者主张“所有权+承包经营权+经营权”，还有学者认为应当是“所有权+资格权+承包经营权”。在这种体系下学界已经对此讨论形成了热点话题。农民享有宅基地使用权，第三方则享有宅基地的租赁权以及经营权，这对于农村经济的发展和土地流转产生了十分巨大的影响。对于宅基地使用权流转的经营模式，有学者通过案例分析的形式，将其划分成政府主导型，集体推动型以及农民自发型。

2.宅基地使用权流转概述

2.1何为宅基地使用权

宅基地顾名思义是人们用于建造房屋而使用的土地。广义上可以理解为包括国家所有以及农村集体所有的用于建筑房屋的土地，狭义上是指农村集体村民或居民为了住房而在其所有土地上修建房屋及其附属设施的土地。随着法律的发展，我国已经将该种土地划分为城市的和农村的，城市的叫做住宅建设用地，而宅基地就顺其自然是指农村宅基地。农民对其所有的宅基地享有物上使用权和物上所有权，该权利属于农民集体组织，主体是农民，只有符合特定条件的农村集体经济组织才能获得此权利。

对于宅基地使用权，学界存在以下几种观点:首先，宅基地使用权是指村集体经济组织成员在其所的土地上建造房屋的权利。该观点认为，宅基地使用权首先主体仅限于农村集体经济组织成员，不包括城市户口的居民以及外来人口。因此可知该权利的主体具有身份性。具有农村户口是取得该权利的基础。无论是继受取得还是原始取得均应受此限制。只有这样才能够严格控制宅基地使用权的流转，防止他人滥用私权利造成难以弥补的损失。

2.2宅基地使用权的属性

关于宅基地使用权的属性可以分为两种：用益物权和准所有权论。

用益物权论所展开的观点如下：由于是基于对宅基地的使用，因此具有用益性；其所拥有的独占性也是宅基地使用权人在对集体所有的土地进行占有的基础上而进行的一定程度上的支配权。《民法典》新出台后同样将宅基地使用权归纳为了用益物权，一如传统的定义一样，这种观点也是学界长久以来普遍认可的。

准所有权论展开的观点有：世界大多数用益物权存在的环境并非是我国这样社会主义公有制国家所创制的大陆法系的土地所有权，土地私有制是所有权上能够生根发芽出用益物权的基础，由于我国人多地广，因此对于土地的分配不能够全部依赖于私有制，而必须通过公权力的运作进行公平划分，因而用益物权更像是政治制度在法律当中的体现，而非真正意义上的法律制度。

我国立法层面将宅基地使用权上所包含的从权利的设立到公示生效再到回归其本源来看，完全符合物权所拥有的特征，因此作为一项物权，本身的属性被规定在《民法典》中并且比较详细，除此之外我国还立有《土地管理法》，将物权和土地管理相结合更加全面的保障了宅基地使用权。在乡土中国中，这是一个熟人社会，乡村就更不用说了。农民们对彼此之间十分熟悉，在申请宅基地使用权时不仅享有该土地的占有处分权，公式主义也能很好地体现对土地享有的使用权。经过公示后就有了独占性和排他性，即他人无法擅自对该宅基地使用权进行处分，除非是经过法定程序进行继受取得或者是原始取得。

3.宅基地使用权流转的问题及实践应用

由于我国社会的飞速发展，与此相呼应的经济也自然而然开始发展起来。因此，就有越来越多的农村居民搬迁到城市生活、工作。人们在追求更好的生活品质的同时，问题也就随之而来了。农村人口大多数都是些上了年纪的，年轻人越来越少，这就使得大量的宅基地被闲置，农民就开始利用这些闲置的土地进行流转来获取经济收益，且现如今城市房价过高，这一现象更加使得想要在城市里买房的人望而却步，农村宅基地使用权流转愈发火热。与此同时一些问题也出现了，比如小产权房、隐形产权等。国家为此进行一步步探索，最终结合我国当下改革开放的时代背景创制了“三权分置”这一政策并付诸实践，取得了些许成果。

3.1闲置宅基地流转出现的问题

前些年我国的政策一直都是限制农村宅基地使用权的流转，大范围限制农村和城镇居民之间的宅基地交易往来，但城市土地需求较高，农村土地又过多，农民大量需要融资，这就导致了隐形交易的日益增多。许多人私下进行农房交涉，一方面农民增加了收入解决了经济问题，另一方面城市居民也解决了住房难的问题，大多发生于城乡相邻的地区，因为独特的地理位置使得这样的隐形交易更加方便。农村宅基地的出租或者在其上设置抵押权的行为也是比比皆是，且交易中的价格高低不一，这样长久进行下去不仅会有损农民的经济收益，破坏农村的土地管理秩序，更加破坏了社会主义市场经济秩序，因此这样大规模的蔓延是需要一项政策来制止或改变的。需要相关法律法规的出台来禁止这一不公平的交易模式。

所谓的小产权房，是指由村民、村委会或乡镇政府自行或联合房地产商在集体土地上建造的、未纳入城乡规划体系且未缴纳土地出让金及相关税费、不具有国家合法权属证明即向非本集体经济组织成员以出售或出租等方式流转的住宅。此类房屋通常是占用宅基地的农村集体经济组织成员向外部人员流转房屋的情况，而且由于他们价格低廉分布范围广泛而引起了多重法律问题。好在我国对于小产权房的控制比较严格，严格限制此类房屋的流通，打击利用宅基地建造小产权房的情形。虽然这对于务工的农民来说是有益处的，但对我国政府财政税务方面，城乡规划经济发展有着一些负面影响。产生的一些纷争会影响社会发展的秩序等，弊大于利，因此制止这类房屋的流转是十分有必要的。

那么对于闲置的农村宅基地应该如何处置呢？由于农村人口较多思想比较陈旧，因此在继承宅基地时，可能会出现“一户多宅”的情况，即每个继承人在继承自家宅基地时也许自己已经有了一处房屋，那么就会出现农村宅基地闲置的情况了。据《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018－2019）》报告指出，2018年农村宅基地空置率为10.7%，样本村宅基地空置率最高达到７1.5%，总体上我国宅基地闲置问题突出。

3.2我国宅基地使用权流转模式分析

宅基地使用权的流转模式分为宅基地入市、宅基地置换以及的票交易。各地的宅基地使用权的流转都表明，宅基地使用权流转是为了提高农民使用宅基地的财产价值，有利于提高农民的生活水平，同时减少了城市用地紧缺的尴尬局面，更好地利用了闲置土地，土地的流转就是经济的流转。使得宅基地入市固然是有益处的，但以下三个方面的问题却是不容小觑的：一是操作困难。宅基地入市在有些地区仅局限于理论层面的分析，然而并没有任何的实践经验去支持这一理论，而且实施起来比较困难。主体以及严格的市场流转环境使得宅基地能够入市的范围较小，仅仅能够在经济较发达的城乡交界地区实施，想要在全国大规模实施就目前的市场形势来看还是行不通的。二是即使宅基地可以入市，那么相对应的农村居民的居住权是否能够得到保障，并且绝大多数农民将要承担着失去住宅的风险。

宅基地的置换是指主体的置换，即将农村集体经济组织成员换成国家，这会引发宅基地占用混乱的情况。在此情况下，由于管理制度的缺失会引起随便占用农村用地导致农民的经济权益得不到保障。再者来说，农民远离农村想要再回去进行耕地的种植等活动将会十分麻烦，来回穿梭于城市和农村且不说一路上所耗费的人力物力，交通费等经济压力让本就不富裕的农村家庭更是雪上加霜，导致他们本可能提升的生活水平下降了，也会引起市场管理的混乱，可谓得不偿失。

该模式主要还是适用于经济较为发达的地区，对于经济发展相对缓慢的地区还是跟不上政府的步伐的。

浙江省义务地区事先开展了对于“三权分置”的试点工作，取得了较为积极地成果。义乌市贯彻了人民主体地位，将人民的利益放在最核心的位置，化被动为主动，让农民掌握主动权，使得他们切身体会到了自身的经济利益，将宅基地使用权的流转和绿色理念、第三产业等新颖理念相结合，更好地平衡了宅基地保障功能和财产功能之间的关系。可以说此模式在义乌市是适合的，但在其他地区是否适合就得因地区而异了，应当实行因地制宜的政策。

4.完善宅基地使用权流转出现的问题

我们需要脚踏实地地落实“三权分置”政策，那么最关键即在于破除其上附着的身份主体的限制。使得宅基地使用权上的身份权与物权相分离是解决隐形流转问题和宅基地闲置问题的有效途径。在保障农民基本生存权利的同时，分离宅基地使用权的身份权和物权，以保障农民最基本居住权益的条件下更为充分地利用宅基地的价值。坚守“一户一宅”是保障农民基本宅基地使用权的基础，宅基地转让权由于具有福利性，因此禁止农民单独进行转让是十分有必要的，我国立法也应当制定详细的法律来确立农民转让宅基地使用权应当经过的程序和允许组织批准。将转让资格细化，通过民主表决的方式进行转让是非常有效的。

适度的范围给予到宅基地使用权会让整个社会的经济运转都“活起来”。恢复宅基地的用益物权属性。在各个试点地区应当积极实践宅基地使用权的流转方式，充分发挥占有、使用、收益的权能，尽量赋予宅基地使用权人最大的经济收益。

集体权益的缺失是能否将“三权分置”落实下去的最关键因素，因此应当完整保障集体的权益，充分落实好中央布置的任务，解决乡村振兴背景下的宅基地流转问题。

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