独生子女伤残死亡家庭扶助制度的确立和发展建立在政府责任主体的基础上，一定程度上帮扶了失独家庭。各省、市政府出台的相关政策，各区、街道、社区、社会组织和公益项目等创新帮扶举措，使失独家庭获得更详细、更具体的帮扶。但是，城市失独家庭现享有的社会保障政策和福利性支持仍存在有待改进、完善的地方。本文认为应从以下几方面进一步完善城市失独家庭的社会保障政策。

一、 强化政府责任主体意识，加大保障力度

面对失独者群体的生活困境，面对大量独生子女家庭的失独风险，公权也难以袖手旁观。毕竟，无论是从救助弱势群体的道义角度，还是作为政策执行所付出的必要成本，政府都有责任和义务为失独者及潜在失独者搭建坚实的社会保障平台。根据马斯洛需要层次理论，结合城市失独家庭的需求分析，政府需强化责任主体意识；积极制定专项扶助政策，通过制定相关养老、医疗、社会救助扶助政策，保障失独家庭的生理需要、安全需要和尊重的需要，并根据实际情况的变化及时进行政策调整；加大财政投入，为社会组织的发展，为公益项目的运行创造良好的政策和资金环境，保障失独家庭的社交需要；鼓励各地建立完善的专业人员培训考核机制，提高工作人员的服务质量和服务水平；积极制定服务评估标准，提高服务实效性；提高失独家庭相关政策的统筹程度，可将个别省市的成功实践经验加以推广。

二、 完善养老保障政策，实现老有所养

失独问题，是老年化社会来临的一个早期征兆，它警醒我们，必须及时建立一套人性化的反馈和应对机制。失独并非少数人固有的、特殊的不幸命运，而是多数家庭都可能面临的潜在风险。倘若没有规避这一风险的共同机制，则每个人的暮年都可能是裸露而无助的。目前，国家和各省市虽都颁布政策解决失独家庭养老问题，但是政策体系还不够完善。鉴于此，笔者认为政府应从以下几方面着手完善失独家庭养老保障体系。

（一） 探索多渠道养老模式

第一，居家养老模式。居家养老是受访者的首选，政府应从硬件设施和配套服务这两方面来提高失独者晚年生活质量。就硬件设施而言，政府需为70周岁以上（含70岁）的城市失独家庭免费安装紧急呼叫救援装置安康通。就配套服务而言，政府应购买家庭探访、生活照料、家庭医生、节日慰问等相关养老服务，具体由社会组织提供服务。

第二，机构养老模式。养老机构是受访者最终的归宿。首先，政府应赋予失独者进入社会养老机构的优先入住权，并对其养老费用或入住机构进行适当补贴。如深圳市福田区福利中心等公办养老机构和福田区政府投资建设的老年日间照料中心优先收住特别扶助对象。对在民办养老机构接受全日照料的特别扶助对象，给予每人每月1500元的照料补助。青岛市对具有本市户籍，其独生子女死亡的老年人入住非营利普惠型养老机构的，按照每月300元的标准给予养老机构运营补助；养老机构收住享受低保的上述老年人，收费不高于当地最低生活保障标准的，财政部门按照当地普惠型养老机构平均收费标准的80%给予补助。其次，大多数受访者表示希望能实现集中养老，期待由政府出资、出政策专门建立失独者养老院。该养老院可以按照年龄和健康状况来确定收费标准，运营资金不足部分，国家应该给予适当补贴。这种养老模式在网上的呼声也很高，2013年9月，宁波市建立了首家失独养老院，并正式对外营业，当时有15位失独老人报名，主要为失能的失独老人。2015年6月，北京市第五社会福利院开始改造成专门接收失独老人的示范性养老机构，并出台了失独老人接收方案。2016年8月，全国首家专门接收失独老人的“北京第五福利院”正式投入运营，首批入住“五福”的10位老人情况也已公示结束。

同时，海南省和江苏省南通市等省市也在积极探索这种养老模式。在这种情况下，有人担心失独群体住在一起可能会导致负面情绪渲染，不利于他们走出伤痛，也有人担心失独者居住在一起，倘若发生矛盾，带来的伤痛将是双倍的。虽然，这种失独养老院的运营效果、失独者的满意度等都不知道，但是政府应为这种新型的养老模式提供宽容的政策环境，在进一步完善居家养老和机构养老的基础上，总结各地实践经验，探索这种模式的可行性，并给予政策指导。

（二） 注重对失独者的精神赡养

精神赡养，一般指在家庭生活中，赡养人理解、尊重、关心、体贴老年人的精神生活，在精神上给予其慰藉，满足其精神生活的需要，使其愉悦、开心。失独家庭在丧子（女）后失去法定赡养人，国家应该承担赡养义务，在探索各种养老模式时，不可忽略失独家庭的精神赡养需求，并将失独者的精神赡养状况作为评估社区居家养老中心和养老机构养老服务水平的重要考核指标。

（三） 完善失独者的终老安葬服务

政府在《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中，提出计划生育特殊困难家庭成员死亡的，可提供必要的丧葬服务补贴，但是对“必要的”一词没有解释说明。笔者认为政府应在充分尊重失独者选择的基础上，与就近的殡仪馆协商解决好失独者的终老安葬问题。如上海市规定凡上海独生子女伤残死亡家庭，至少一方是上海户籍、年满70周岁或医学界认定身患危重疾病不能逆转的，可以由本人或监护人提出申请，授权委托本市殡仪单位对身后事进行安排和处理。

三、 完善医疗保险政策，实现病有所医

政府应积极探索建立针对所有城市失独家庭的医疗保险和医疗救助制度，特别是应将不在独生子女伤残死亡扶助政策之列的失独家庭纳入其中。

（一） 开辟就诊绿色通道

对于城市失独家庭而言，患病后就诊难是一大问题。基于此，政府可为其开辟绿色通道，优先照顾，减少失独者挂号、缴费、化验的等待时间。2013年底，国家卫计委网站发布的《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中已明确鼓励和支持各级医疗机构开通“绿色通道”，但是落实情况尚待考察。

（二） 拓宽医疗保险类型

在借鉴部分省市成功经验的基础上，国家应积极拓宽医疗保险类型，为城市失独家庭建立较完善的医疗保险制度。可为城市失独家庭投保住院护工服务保险、国寿康复保险、安康保险、小额人身保险等险种，并提高门诊、统筹报销比例，对自筹部分按一定比例进行二次报销，分担其医疗费用和护工费用，实现病有所医。如苏州市执行住院护工服务保险，对市区户籍的帮扶对象投保住院护工服务险，每年保费95元，针对帮扶对象住院陪护需求实行补贴，包含：住院护工服务补贴100元/天，全年最高累计补贴60天；当年新患重大疾病保险金赔付10000元。徐州市鼓楼区计生协为全区符合条件的97位、50岁以上失独人群全部办理国寿康复保险。济南市天桥区为辖区内失独家庭免费办理“国策情·意外和重大疾病安康保险”，保险责任为：意外、疾病身故或残疾以及恶性肿瘤等30种重大疾病最高享受5万元的保障。南通市在港闸区试点城镇低收入人群小额保险服务。对该区享受“低保”待遇的失独家庭，将由政府部门出资购买小额保险保障。失独家庭每人每年在保障计划内可享受1万元的特定疾病保障、1万元的人身意外伤害保障、1000元的住院医疗费用保障和50元/天的住院津贴保障。天津市在《关于调整完善医疗保障政策减轻困难家庭医疗负担的意见》中提出提高失独家庭的医保报销档次，由按照居民医保最低筹资档次参保报销改为按照最高筹资档次参保报销。

（三） 实行医疗救助制度

可定期对低收入城市失独家庭进行义诊和慈善医疗救助，推广原白下区的做法，凡符合相关条件的失独困难老人在指定医院住院和血透，在享受医保政策、惠民优惠政策及大病救助政策后（同步结算），在医保范围内需个人支付的住院费、治疗费、检查费由指定医院减免（减免的药品费用仅限为医保目录甲、乙类药品，医疗高值耗材仅限国产）。并逐步提高救助标准。

四、 健全社会救助机制，实现经济补偿

（一） 完善城市最低生活保障制度

政府应完善城市最低生活保障制度，将特别是对于女性没有年满49周岁，不能被扶助制度所覆盖的城市家庭，社区应了解其经济情况，一旦出现经济问题，应优先将其纳入城市最低生活保障制度中。

（二） 提高独生子女伤残死亡扶助金标准 

要提高独生子女伤残死亡扶助金标准，进一步完善已有的独生子女伤残死亡扶助制度，政府应做好以下两方面的工作。一方面，建立扶助金标准动态调整机制，确保扶助金能保值增值。政府应根据经济发展以及职工平均工资增长、物价上涨等情况，适时提高扶助金标准。另一方面，将扶助对象划分各个年龄档次，给予不同标准的扶助金。具体可划分为三个年龄档次：49周岁～60周岁，61周岁～79周岁，80周岁以上，各个年龄段给予不同标准的扶助金，进一步满足其需求。如陕西省将60周岁以上的失独家庭夫妇作为扶助的重点，并将城镇户口的失独家庭扶助金提高到每人每月1000元。

（三） 建立城市失独家庭救助体系

政府需建立专门针对城市失独家庭的救助体系，实现长期救助和临时救助相结合。第一，建立监护人制度，明确城市失独群体的管理机构，并由各基层政府职能部门作为失独者的法定监护人，解决失独者在遇到问题时求助无门的问题。第二，建立长期生活帮扶制度，关注失独者在丧子（女）后每个阶段的生活状况，适时提供帮助。在制定该制度时，要切实让被救助主体——城市失独家庭参与进来，充分表达自己的想法，以便政策更能满足他们的需求，而不是让他们被动地接受救助。第三，建立人口与计划生育公益基金。该基金主要针对失独家庭开展一次性救助（特别是遇到重大疾病、意外伤害等造成家庭经济特别困难的城市失独家庭）和扶贫（特别针对因病返贫的城市失独家庭）活动。虽然江苏省常熟市、广东省汕头市澄海区等都已建立人口与计划生育公益基金，但毕竟是少数；若要惠及大部分乃至全体失独家庭，还需实现社会统筹，在全国范围内自上而下地建立人口与计划生育公益基金，可以以各地征收的社会抚养费为主要经费来源，并通过社会捐赠、发售相关社会福利彩票等方式拓宽融资渠道，提高帮扶水平。

五、 提供相应服务保障，扩大保障范围

服务保障主要是由社区和社会组织提供，政府主要是为社会组织的发展提供宽容的政策环境，并积极培育社会组织，促使更多的社会组织服务于城市失独家庭。同时，政府通过财政拨款的形式积极向社会组织购买服务，完善公益服务体系。社区和社会组织主要应从以下两方面为城市失独家庭提供服务保障。

（一） 精神慰藉服务保障

首先政府应依托社区服务中心或街道居家养老综合服务中心或社会组织搭建类似“连心家园”这样的关爱失独者的专门机构，充分发挥计划生育协会和志愿者的作用，组织开展精神慰籍、休闲娱乐、健康保健、情感励志等系列活动，为失独父母提供抚慰心灵的专门场所。如苏州市目前已建立了60余家“连心家园”来关怀失独者。其次，社区或社会组织应建立危机干预系统，及时了解社区新增失独家庭的情况，并主动上门慰问，为有需要的失独者安排心理咨询。其中，心理咨询者可以是专业社工人员、具有心理学背景的志愿者、社会组织聘请的心理咨询师等。最后，社区或社会组织应定期开展精神慰藉活动，并充分注意到男性和女性在表达悲痛、参与活动意愿上的性别差异，开展有针对性、差异性的活动。

（二） 社会交往服务保障

亲戚朋友同事邻居的问询安慰的伤疤翻揭导致城市失独家庭的主动排斥，霉运思维和“祥林嫂”标签导致其被动排斥。在主动排斥和被动排斥的双重作用下，城市失独家庭陷入人际交往困境，往往远离人群，害怕与人接触，任何细小的情节都可能引发其痛苦回忆。鉴于此，为满足其社交需要，社区和社会组织一方面应为城市失独家庭搭建交流平台，并提供专业服务，让失独者群体之间、失独群体与其他老人之间在专业人员的协助下相互接触、了解。如宁波市76个社区探索建立“并肩行”团队服务失独老人，这种服务团队将采用资源融合的方式，让每一个失独老人生活在“阳光下”，且不同于单身俱乐部等团队，主要是让这些老人融入到其他的团队中，与其他老人共同活动，增加其社会适应性。同时政府也应为实现失独者之间的交流提供配套政策，如江苏省徐州市开展安装爱心手机活动，通过爱心手机安装和话费补贴，建立一个失独家庭的网内1500分钟免费通话网络，为该群体提供一个抱团取暖互帮互助的平台。

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[8]  http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-11/20/content_3998525.htm

[9]  《天津市人民政府办公厅关于调整完善医疗保障政策减轻困难家庭医疗负担的意见》，津政办发〔2013〕73 号，http://www.btophr.com/s_law/law13881.shtml

[10]  http://zj.sina.com.cn/news/m/2013-03-15/072165478.html

[11]  http://www.xzgl.gov.cn/jsj1/show.asp?strID=437，中国徐州鼓楼区政府官网

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[13] 陈建兰，失独家庭生存困境的社会工作干预研究[J]，长沙民政职业技术学院学报，第 28 卷第 2 期，2021年6月