一、祁连山国家公园概况
我国第一批国家公园正式设立，标志着我国国家公园系统化建设进人了新的阶段。2017年中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议并通过了《祁连山国家公园体制试点方案》。会议指出，祁连山是我国西部地区重要的生态安全屏障，是黄河流域的重要水源地，也是生物多样性保护的重点地区，但囿于气候变化、人为影响以及历史等诸多因素的影响，生态环境保护与修复的形势不容乐观。
祁连山国家公园是中国首批设立的10个国家公园体制试点之一，祁连山国家公园试点区地处我国甘肃、青海两省交界，位于青藏高原东北部，是世界高寒种质资源库和野生动物迁徙的重要廊道，还是雪豹、白唇鹿等珍稀野生动植物的重要栖息地和分布区。总面积5.02万平方公里，分为甘肃省和青海省2个片区，其中甘肃省片区3.44万平方公里，占总面积的68.5%，青海省片区1.58万平方公里，占31.5%。祁连山自然保护区的建立改善了祁连山地区的生态环境，并取得了很大的成效，但是祁连山自然保护区依然存在诸多问题。2017年，“祁连山事件”的爆发，引起了中央地方政府部门的高度重视，为解决这一问题，我国借鉴国外国家公园的成熟经验，建立祁连山国家公园来解决“九龙治水”的问题。
二、祁连山国家公园建设现行制度存在的问题
从我国第一个国家公园建立到目前为止已经过了十多年的发展，但是目前仅仅出台了相关的政策，还未制定专门的国家公园法。在缺乏法律保障的情况下，在实践过程中会产生很大阻碍和问题。祁连山国家公园的地理位置比较特殊，它地跨甘肃、青海两省区，分属在不同的行政区域，而不同行政区域在生态环境保护方面又有着不同的管理制度，两省交界处的共同放牧区域长期存在争论。祁连山国家公园虽已建立祁连山国家公园甘肃省管理局、青海省管理局，但由于管理体制初步建立，还不成熟，目前还依然存在同一个地区由林业、国土等多个部门管理，同一个土地由林业、国土等不同部门颁布的相关政策进行管理，拥有多重的政策属性，出现了“九龙治水”的局面。1另外，权责不相适应以及权力的分散也在很大程度上限制了自然保护区主管部门对保护区内的自然资源和自然环境的保护力度和可行性2。从现有的规范性文件来看，还缺乏整体性设计和有效促使多元主体参与治理的边界较为清晰的责任认定内容，跨区域多元协同治理主体及定位不明。甘肃省和青海省成立祁连山国家公园体制试点协调工作领导小组，明确了各方职责和议事规则等。但这些只是对两省区之间及祁连山国家公园管理局和地方政府之间职责的确定，并没有明确界定和厘清祁连山国家公园生态治理体系中还应有哪些治理主体及其各主体的职能权限、职责分工等事项，为国家公园多元主体协同治理带来了较大的障碍。
三、祁连山国家公园建设的立法完善和制度构建
由于国家公园内自然资源权属关系复杂，为了使国家公园的保护更有针对性，应当对每一个具体的国家公园进行单独立法，因此需要明确“一园一法”的立法模式，制定祁连山国家公园条例。我国的十个试点区已有四个试点区对国家公园进行了单独立法，如《三江源国家公园条例》、《神农架国家公园条例》等，“一园一法”的立法模式可以更有针对性的对园内的生态环境进行保护。参照《三江源国家公园条例》由省级人大常委会通过，因此祁连山国家公园条例的制定主体为省级人大常委会。由于祁连山国家公园体制试点区横跨甘肃、青海两地，故法律草案可以由国家公园管理机构提请有关省的人民代表大会常务委员会审议，这样可以最大限度的避免法律法规的冲突，有利于国家公园的保护。因此，两地省级人大常委会在制定规章制度时，需要共同协商制定统一的国家公园管理条例。协作、整合资源，推进更高层级的跨区域合作模式，更大范围地保障生态链的完整性，形成跨区域的管理体制，推进国家公园“一园一法”立法模式的建立。
国家公园生态环境保护的整体性对跨区域环境治理提出了更高的要求。首先，在国家公园建设过程中，除需考虑对园内生态环境的严格保护外，还需注重国家公园为社会承担的提供游憩、环境教育及科学研究等方面的功能。其次，明确各主体的角色定位，明确跨区域生态环境多元主体治理的具体责任。政府是最重要的治理主体，承担着首要的管理及监管职能，要明确政府部门在多元主体治理中的主导责任。国家公园管理局作为核心管理机构，应发挥统筹规划、协调组织等宏观作用；企业是国家公园生态环境保护与修复的重要力量，要强化企业责任，对违法违规企业及其负责人应给予严格的处罚并纳入企业黑名单，以提高其破坏环境、浪费资源的成本。社会组织及公众等主体参与国家公园体制建设试点区的规划、立法及相关政策的制定，对政府部门的生态环境治理行为进行监督等，为保证其参与治理的效果，也需要在立法中明确界定其权利。公民个人破坏国家公园生态环境的，或实施法律法规所禁止的诸如滥砍滥伐、超载放牧等行为的要给予相应处罚，以提高公众参与生态环境保护的责任意识。
同时，要细化跨区域多元主体协同治理补偿规定，地方政府部门、国家公园所在区域内的企业、社会组织、当地的居民都是需要补偿的对象。还要提升多元主体对跨区域协同治理理念的认知、设立跨区域多元主体协调治理机构或平台。在国家公园范围内充分加强跨区域政府部门之间的协同关系，建立跨区域协同治理信息资源共享目标，整合国家公园政府信息平台，推进国家公园生态环境保护和修复的信息资源共享，实现各部门信息的有效整合，互联互通，避免重复建设和公布数据不一致现象。
四、结语
“生态兴则文明兴”，保护生态是生态文明体制改革的重要内容之一，也是国家公园体制的重要目的和理念。国家公园体制符合环境保护的发展趋势，建立祁连山国家公园将更有利于西北地区生态环境的保护与发展。对于祁连山地区存在的问题，以生态完整性保护为首要目标，遵循“保护第一，合理利用”原则，实现了公园生态和经济效益的最大化，有效地处理了保护和利用的矛盾。在完善祁连山国家公园的建设问题上，既要考虑和满足社会、经济、环境相互协调的可持续发展的原则，又要考虑操作上的可行性。我国国家公园建设依旧存在在许多现实性的问题，现阶段国家层面要出台一部《国家公园法》，起到各省在建立具有自身特色国家公园立法模式的引领作用，各省在中央的统一领导下出台具有自身特色的管理条例，只有这样才能建成一套具有我国特色的国家公园“一园一法”的立法模式。为我国国家公园未来的发展提供一条完善的法治道路，全力促进我国的生态文明体制改革的顺利进行。
参考文献
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作者简介：
杨淇羽（1998—）女，汉族，陕西咸阳人，硕士在读，单位：西北大学。
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