1.前言
近年来，耕地保护是习近平总书记和党中央最为关心、强调最多的“国之大者”，事关国家粮食安全和中华民族永续发展。耕地红线既是保障我国粮食安全的红线，也是各项建设活动及重大项目落地需要充分考虑的底线，还是党委政府及有关部门切实履职尽责的生命线。根据有关部门测算，守住18亿亩耕地红线只是保障了基本口粮安全，要保障现有的生活水平，我国每年进口的农产品折算成耕地还存在相当数量。近年受国内形势和新冠疫情影响，国家粮食市场剧烈动荡，更加凸显出耕地保护的极端重要性。坚决制止耕地“非农化”、防止耕地尤其是永久基本农田“非粮化”的同时，处置存量违法占耕问题尤其是历史遗留问题应该有一个目标和节奏，扣除可能存在的合理因素，拒绝简单划一、过分极端的错误做法，做到实事求是、科学合理、稳妥有序推进是最为行之有效的解决办法。全文以重庆市巴南区“双督察”项目整改为例，进一步揭示了存量违法占耕问题形成的历史原因，明确了合理合法恢复耕地的目标与节奏，并寻求探索切实有效解决类似问题的办法。
2.重庆市巴南区“双督察”违法占耕项目历史成因
2.1项目基本情况
重庆某新型建材有限公司项目坐落于重庆市巴南区，2011年重庆市巴南区通过招商引资引进该公司，其生产经营方向主要是将炼钢废渣再利用。生产工艺系采用立磨粉磨高炉矿渣技术，以燃油热风为热源，兼粉磨与烘干为一体对高炉废渣进行粉磨，实现高炉废渣综合利用。项目前期已取得《重庆市企业投资项目备案证》、《重庆市建设项目环境影响评价批准书》及《重庆市排放污染物许可证》等相关手续，已办理临时用地于2018年到期。企业自引进当年就实现了发展预期，解决了当地近千人的就业问题，为巴南区的税收和地方经济发展作出了一定的贡献。
2.2“双督察”发现问题
2016年，该公司因环保问题和违法用地问题分别被中央环保督察和国家土地例行督察纳入督察督办问题整改。
2.2.3中央环保督察发现问题。2016年中央环保督察期间，接群众投诉：巴南区麻柳嘴镇梓桐坝村四社附近违规企业排放污水、粉尘、噪声问题。反映工厂直排污水至河沟，水质浑浊，气味很臭，附近生活用水受到了污染。经调查核实，重庆某新型建材有限公司系被投诉违规企业之一。按照重庆市巴南区人民政府向中央环保督察工作领导小组报告的整改方式为：责成重庆某新型建材有限公司等4家企业停产整改期间不得擅自恢复生产；责成重庆某新型建材有限公司等2家企业按时搬迁计划抓紧实施，并自觉做好企业职工的稳定工作”。2019年第二轮中央环保督察期间，共交办重庆市7个群众投诉整改不到位案件，该公司因“临时用地2018年到期未延续土地手续，仍在生产，主管部门未能落实搬迁或复耕”整改不到位问题再次榜上有名。
2.2.4国家土地例行督察发现问题。2016年土地例行督察期间，按照成都督查局督察意见，重庆某新型建材有限公司“年产80万吨粒化高炉矿渣粉生产项目”临时用地被督察定性为“以临时用地为名批准永久性建设用地”。根据《重庆市国土房管局关于土地例行督察整改实施方案的函》的审查意见，该宗违法用地整改方式为“到期后依法拆除复耕复绿，逾期不复耕的，依法查处”。
3.项目整改落实情况
3.1整改实施方案
鉴于中央环保督察整改不到位的严重性，重庆市生态环境局带队进行现场督导时提出要求，务必高度重视中央环保督察整改不到位的问题，严格按照上2016年第一轮中央环保督察要求立即制定方案实施拆除。同时，也提到了中央环保督察整改不到位将面临严肃问责的问题。2019年8月18日，巴南区政府再次向中央环保督察工作领导小组报告整改方式：一是进一步提高政治站位，坚决贯彻落实习近平生态文明建设思想，坚决按照2016年中央环保督查回复意见及整改措施要求进行整改落实，不折不扣全面整改到位。二是坚决依法对涉事企业的违法生产进行停产。对重庆某新型建材有限公司的违法生产，于2019年9月15日前进行停产；对另三家企业的违法生产于2019年8月31日前停产。三是依法依规对四家企业违法用地上的建筑物进行搬迁拆除，并进行复耕复绿。2020年3月31日前完成该公司违法建筑的搬迁拆除并复耕复绿。2019年12月31日前完成另三家企业的拆除并复耕复绿。四是区纪委监委、区公安分局、区税务局等部门介入进行调查，督促整改落实，对违法违纪行为进行严肃处理。
3.2整改落实情况
2015年5月14日，巴南区规划和自然资源局（以下简称巴南区局）依法对该公司的办公大楼及食堂违法占地共计1539平方米依法进行了立案查处并作出《行政处罚决定书》，对该公司违法用地上的办公室楼及食堂予以没收并移交属地镇政府监管。2016年8月，该公司自行拆除复耕约20000平方米（约30亩）。2016年11月22日该公司临时用地到期，巴南区局依法对该公司下发了《关于责令恢复种植条件的通知》，要求该公司按《土地管理法》之相关规定于2017年10月23日前恢复该宗临时用地范围内的种植条件，逾期不恢复的将依法查处。2017年11月6日，因该公司未在规定时间内完全履行整改义务，巴南区局正式启动立案调查工作。同时，该公司要求调整整改方式的诉求强烈，时任区领导先后两次现场调研，提出论证完善手续的可能性，2018年5月4日，巴南区局按区政府批示意见作出中止调查决定，并报告重庆市规划自然资源局提请国家自然资源督察成都局从企业自身意愿以及民生维稳角度考虑，同意将该公司整改方式调整从搬迁原址拆除复耕调整为完善手续。2018年5月8日，巴南区政府批示同意调整该公司整改方式为完善用地手续。2018年7月31日，巴南区局按照区政府批示精神组织区发改委、区经信委、区规划分局、区环保局、麻柳嘴镇政府等相关单位就该公司完善手续相关事宜进行专题研究，并送达了《征求意见函》，论证最终结果为无法通过村产业用地落地，不具备完善手续条件。2019年8月第二轮中央环保督察启动后，巴南区局于8月28日正式恢复立案调查并下达《限期拆除违法建筑决定书》，要求7日内自行拆除并复耕。若未在规定时间内自行拆除，将按照相关法律程序规定报请区政府予以强制拆除。
3.3攻坚克难取得胜利
公司经营驶向正轨时，不得不面临重大抉择，停工停产对企业而言，意味着投资付诸东流，拆除搬迁更有现实的问题摆在面前，往哪里搬？如何搬？损失怎么办？这一系列问题让企业举步维艰、进退两难。再加上厂内重型设备较多，一旦搬迁花费巨大，未来充满各种不确定性。实际上，中央环保督察和国家土地例行督察不仅要解决具体的环保问题和用地问题，更要推动地方因地制宜建立起一系列生态环境保护和耕地保护的长效机制。考虑到企业生产规模较大，企业也不断向中央、地方市级部门反映予以保留的诉求，重庆市巴南区委、区政府从实际出发采取“疏堵结合”方式，给予了该公司相关的优惠政策，安排了合适的位置让企业迁建，同时也充分调动人力、财力帮扶企业。
但对企业而言，不搬迁就地整改似乎是更好的选择，他们“想办法”让土地合法合规、改良设备、增加环保投入、减少噪声、粉尘，企业没有认识到问题的根本所在，认识到耕地保护和生态环境的重要性，存在侥幸心理，认为整改意见具有可变性。然后，企业的“想办法”实际上是动了“歪脑筋”，对政府的帮扶指导置若罔闻。限拆决定下发后，该公司仍然没有断水断电且具备生产条件，仍然存在侥幸心理抱有幻想，为此，巴南区委、区政府下定决定“刮骨疗毒”，及时调整了整改责任单位党委班子成员，市区两级相关部门上下联动，开展企业搬迁拆除整改工作相关专题研究15次，约谈企业负责人13次，并通过现场、书面、电话等方式向企业进行政策解释和法制教育20次，但企业仍以各种理由、采取各种方式拖延整改。攻坚克难决胜阶段，区委区政府进一步加大工作力度，采取抽调相关单位工作人员组成专班轮流在拆迁现场24小时值守的方式，依法强制断电、停产，将生产用传输皮带切割，。企业原本有10余万吨钢渣堆积成山，安全隐患极大，不及时处置后果不堪设想。直到这时，企业才真正意识到“双督察”不是停留在纸上，开始积极配合搬迁事宜。2021年12月底该项目拆除搬迁通过验收并销号，在这场历时6年之久的中央环保督察、国家土地例行督察整改的重难点硬仗中，重庆巴南区历时6年的“以督促改”取得了可喜的成果，通过搬迁，扩大了生产规模、提高了生产效率、用地手续合法合规、厂区建设规范科学、订产量产值大幅度提升。曾经的违法用地、环保问题突出的堵点、痛点，变成了政府、企业、市民都受益的“民心项目”。
4.类似问题处置的几点看法
一是对存量违法用地尤其是违法占耕问题的处置，必须做到稳妥有序、科学合理。不搞“一刀切”，不能“简单粗暴”为整改而整改，要充分了解和分析违法行为形成的历史原因，存在合理性因素的，要站在总览全局的高度，积极为企业想办法、谋出路、帮扶结合，充分考虑民生、维稳等方方面面，制定切实可行的整改实施方案，比如在条件允许的前提下适当的给予搬迁补足，鼓励符合产业政策的规上企业合理合法搬迁入园，给予一定优惠政策，让刚性执法与柔性执法相结合。
二是对存量问题的处置时限必须做好“持久战”的预期。对于决大部分存量问题，都存在成因复杂、历时较长、关系错综复杂等疑难问题。处理这类问题，必须环环相扣，疏堵结合。“堵”是从立案调查取证开始，不放过任何一个细微动作，将调查取证做扎实，形成完整证据链；“疏”是在处置过程中，在合法合规的前提下，创新思维寻求解决问题的有效途径和根本办法。消除违法状态的最好办法是取得合法用地手续，相关职能部门要变政策指导为精准服务，变被动咨询为主动协调，同时，必须做好过程性文字材料的完整保存与备份工作，做到换人不断岗、整改不卡壳、进度不滞后。
三是对存量问题处置，重视对事的整改，轻视对人的责任追究。既要从严查处，也要严肃追责，对人为原因严重影响整改工作进度，要充分发挥公检法部门监督保障职能，将执纪执法落到实处。建立向纪委监委移送违法用地违法建筑重要线索工作机制、出台失职渎职追责问责工作方案、纳入党政同责一票否决目标考核。同时，“打铁还需自身硬”，执法一线的同志处置存量问题的过程中，要顶得住武力威胁、抗得过恶意举报、挺得了说清打招呼等巨大压力，做到不松口、不妥协、不推诿、不放弃。
四是寻求上级部门的帮助和支持，探索将存量问题划入各类专项整改问题一揽子解决。整改受阻时不能消极懈怠，“摆烂撂摊子”，要主动暴露问题，主动向上级部门报告，寻求最大支持和帮助。，同时，探索将存量违法问题纳入各类专项整改行动中，在合法合规的前提下，以时间换空间持续稳妥推进整改工作。
