引言
自1994年部门税收改革以来，地方当局在经济和财政上获得了一定程度的自主权，使它们在执行有关环境政策方面有一定的酌处权。在基于国内生产总值的业绩审查和评估制度中，地方当局往往过分强调经济增长，而忽视了资源对环境的影响。为改善这种不良现象，实现习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的美好愿景，就需要转变生产方式，调配产业结构，改换经济增长动力。审计治理作为国家治理的一个分支，应在国家生态文明建设中发挥相应的作用。为此，党的第十八届中央委员会第三次全体会议提出了一个试验性的管理人员自然资源离职核查制度，以通过影响管理人员的行为来实现环境治理的目标。
1国内城市开展领导干部自然资源资产离任审计的典型经验
1.1做好数据采集与管理工作，解决底数不清的难题
为解决审计工作开展中的自然资源资产底数不清难题，深圳市印发了《深圳市人居环境委员会关于深圳市各区自然资源资产负债表编写的指导意见》，以大鹏新区、宝安区为试点，在全国率先组织开展自然资源资产核算体系与负债表研究，编制完成我国第一个县区级自然资源资产负债表，并探索制定了《深圳市自然资源资产负债表编制技术规范》，为自然资源资产离任审计提供了技术支持。杭州市探索出自然资源资产离任审计“政校合作”新模式，与浙江大学环境与资源学院签署《共建自然资源资产与环境审计科技创新研究合作框架协议》，利用浙江大学在地理信息、遥感技术、GIS系统应用等方面的技术优势和学术优势，共同搭建了新时代自然资源资产审计和环境审计大数据应用平台，联合开展自然资源资产与环境审计领域的技术研发与推广。
1.2重视审计结果运用，转变重视程度不够的现状
2021年12月，北京市印发《自然资源督察执法与领导干部自然资源审计工作协作机制》，加强审计监督与行政监督工作衔接，促进审计监督与自然资源督察执法的有机贯通。杭州市试行《关于建立自然资源和生态环境审计工作联动机制的意见》，建立完善多部门联动机制，注重问责联动，建立与纪委监委、公安、人大的审后责任追究联动机制，将审计发现的问题线索及时移送纪委监委和公安机关处理，对审计问题整改、线索处理情况及时联合人大跟进督查追责，共同推动生态损害赔偿、责任追究等政策的落实。近年来，海南省、贵州省、深圳市、杭州市等地向公众公开了领导干部自然资源资产离任（任中）审计结果报告，有利于公众监督。
2自然资源资产离任审计的实践现状
2013年11月，该党第十八次全体会议通过了一项关于全面深入改革关键问题的决定，呼吁加快建立生态文化体系，并对自然资源领域的领导职位进行审查。2015年以来，国家审计员按照党的中央集权、国际法院的决定和高级专员办事处关于在内政部发布自然资源合同审查试点方案的说明的要求，开展了一系列试点工作，以建立一个审查管理人员自然资源退出情况的标准化制度。2015年在湖南卢布顿市开展了内部监督事务部自然资源离岸审计试点项目；2016年组织在河北省、内蒙古呼伦贝尔市40个地区实施了审计项目；到2017年，分别在浙江省湖州市、贵州省赤水市、陕西省延安市进行了检测试验。审计试点连续围绕“审什么、怎么审、如何进行评价”进行积极的分析和经验评估。表1对近年的试点进展进行了汇总。已经试点的地区都因地制宜地出台了地方审计方案，形成了“信息收集—实地踏勘—资料比对—编制报告”的统一流程。在审计相关人员方面，自然资源资产离任审计的主体一般为国家审计机关，审计对象则是各级领导干部或是负责资源资产保护与管理的相关部门。在审计内容方面，主要包括督查审计对象是否践行、履行了国家颁布的生态文明建设方针，并在任期内切实对管辖区内所有自然资源、生态环境开展了保护与管理。但从近年的新闻报道来看，试点也陆续暴露出一些问题和困难，如：各地自然资源资产数据没有在统一的平台上公布，导致其利用困难；各地自然资源部门的数据参数系统不统一，难以进行比对，以致自然资源资产核算体系不够统一，也缺乏数据支撑。
3自然资源资产离任审计评价体系创新
3.1指标体系构建思路
形成生态产品价值实现视角下的审计体系，基本思路是将生态产品价值实现的模式与审计中的自然资产内容进行匹配，按照不同价值实现模式将审计要素进行分类。张林波等通过参考国内外生态产品价值实现方面开展的资料和实践，总结出了生态保护补偿、生态权益交易、资源产权流转、生态载体溢价、资源配额交易共五大类实现模式。基于此，我们将现有自然资源资产离任审计的内容中涉及的重点领域，包括土地资源、水资源、森林资源以及地方生态环境治理等领域，转化至生态产品不同的实现模式中。其中，生态保护补偿是生态产品实现价值的最直接的方式，是指政府通过经济补偿来实现对当地各项自然资源的保护与管理，此项资金补偿用于各个层面，例如用于补偿农民保护高质量耕地、补偿于机械设备实现灌溉水的开发利用、或是补偿生态林管理部门以实现林地覆盖的保持与增长。黄溶冰选取自然资源中耕地保有量、林地保有量、森林覆盖率、用水总量、人均公共绿地面积、农作物秸秆综合利用率、水资源利用率共7个指标来衡量领导干部对生态保护补偿措施的落实程度。
3.2自然资源资产离任审计评价指标体系构建具体内容
结合自然资源资产离任审计现实要求，以及各类生产产品价值转化模式中经常涉及的生态产品，可在此范围内选取能够适应生态产品价值转化的资源指标，形成生态产品价值转化视角下的自然资源资产离任审计评价指标体系，如表4所示。生态保护补偿是生态产品实现价值最直接的方式，是指政府通过经济补偿来实现对当地各项自然资源的保护与管理，此项资金补偿用于各个层面，例如高质量耕地、实现农田灌溉水的机械设备，以及林地覆盖的保持与增长。审查领导干部生态保护补偿的完成情况，就要以衡量自然资源保有量的指标设计为主。参考黄溶冰的研究，使用耕地保有量、林地保有量、森林覆盖率、用水总量、人均公共绿地面积、农作物秸秆综合利用率、水资源开发利用率七个指标，衡量领导干部对生态保护补偿措施的落实程度。
结束语
2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》要求“积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系”。2017年出台的《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,标志着一项全新的经常性的审计制度正式建立。在利用信息化手段推进生态文明建设的背景下,通过遥感、地理信息、全球定位和空间挖掘等科学技术,为领导干部自然资源资产审计工作提供可靠的数据和定量化评价方法,是开展这项工作的必然选择。
参考文献
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