一、地方立法中公众参与的意义
立法活动是国家事务的重要组成部分，其中地方立法工作纷繁多元，公众对地方立法事务的参与使得该项工作能够更有效的推进和完成，也让公众以这种方式了解并支持国家地方事务的开展。《立法法》对人民参与立法活动做了概括规定，明确保障人民参与立法活动，党的十九大报告中也对民主立法、科学立法提出了新的要求。立法活动中需要公众参与，同时公众通过参与立法活动实现对该活动的有效民主监督，无疑对地方立法工作的科学有序开展意义重大。
（一）公众参与增强地方立法的民主性与科学性
民主性是地方立法的基本要求之一，公众参与地方立法并在立法活动中充分建言献策和表达其利益诉求。针对不同的利益需求，公众对立法的关注点也各不相同，立法需要考虑多方需求，引导公众参与其中并广泛吸收多方意见，可以让地方立法内容和主体多元化，现实有效的兼顾更多人的利益需求。立法是对各方利益作出最佳权衡，系统性、科学性是对立法机关开展立法活动必然的要求，公众在有效参与中提出科学合理的立法内容或结构等的建议，可以为地方立法机关作出科学决策提供客观的信息基础和智力支持，譬如语言领域的专家学者对选词用句造诣颇深，为法律规范条文的严谨性、简洁性提供助力，为地方立法的科学性提供更多的保证，促进地方立法在内容结构上更简洁合理和科学化，彰显立法在保利益、调关系中的作用，推动社会主义法治体系建设的稳步前进。
（二）公众参与强化对地方立法权力的监督
立法工作在实践里容易产生部门化、利益化倾向，在各地方立法过程里更需对此种问题加以防范。贯彻落实让公众参与地方立法活动，促进立法工作透明化，既是为立法活动广泛集中民意又是为这一项工作设置行之有效的外部民主监督，可以在一定程度上避免出现前述问题。通过落实公众参与地方立法，给公众提供机会与平台来表达自己的意见建议，较为有效的防范了当前地方立法工作可能出现的问题，引导立法权力的良性有效运行。同时，公众多元化参与地方立法无疑也属于立法活动的公众监督方式，能在过程中实现民众对立法工作的监督，促使立法权力行使规范化，保障科学立法、民主立法的实现，同时提升公众对立法的认同是公众参与立法活动的重要意义。
（三）公众参与助力地方性法规的有效实施
公众参与立法活动能够使法律法规自制定的初始阶段即拥有广泛的群众基础，社会生活经验也体现出人们对自己能够亲力亲为的事物会格外上心，对于以往观无可观、触无可触的立法活动，如今公众能够切身参与其中，为地方立法活动相关的事项建言献策并同时能表达切身利益诉求，可以在一定程度上提高公众对后续法律规范实施的接受度与配合度，避免了出现公众在法律实施过程中产生抵触对抗情绪。法来自民众，也作用于民众，法不立空要求立法内容不能虚无而缺乏现实根基，公众意见的融入稳固了立法内容和实际生活相联系的桥梁，对立法内容的普适性、法律规范的有效实施有着重大意义，同时保障立法最终目的的实现。
二、地方立法中公众参与存在的问题及成因
（一）存在的问题
1、公众参与立法积极性有待提高
这是立法活动实践中的普遍性问题，参与地方立法事项很难与大多数普通公众的生活产生联系，加之其他一些因素使得部分公众对参与显现出的热情度不高，部分甚至可能并不知晓相关立法活动的进行，这是最普遍的现象；亦或部分公众个人知识水平和能力局限，对参与地方立法的感性认知过于浓厚，缺乏对政策前瞻性、全局性和长远性的认知。另外立法机关也对此产生了一定有形无形的阻力，有时会忽略公众整体素质已经有所提高而认为他们不能有效助力立法活动的开展，重专业人员让公众参与走走过场，这也在一定程度上挫伤公众参与地方立法的积极性和主动性。
2、公众参与地方立法效果不佳
公众参与立法的范围近年来有所扩大，但参与的积极效果并没有很好体现出来。参与途径和方式的限制让公众不能有效及时地参与互动，立法信息的公开是民众知晓立法活动的前提，只有先知道了要进行的立法事项，公众才能及时有序参与，否则不能有效体现出公众参与的实际作用，致使地方立法公众参与的效果大打折扣，民主化立法效果不佳。具体来说在立法信息公开方面，地方立法机关在公布法规草案时，一般不公开草案的立法背景、立法依据以及相关会议记录等相关内容，立法信息公开的范围比较狭窄，影响公众参与地方立法的总体效果。体系化的制度规定有待细化完善，进一步促进均衡有效的参与。
（二）成因分析
1、公众自身素质限制
法治意识与相关参与意识影响公众对立法工作的认知与参与效果，随着法治化进程不断发展，社会公众整体的法治意识有所提高，但更好参与地方立法活动的知识储备和能力水平还有所欠缺。法律规范的实施会影响到社会公众的生活，前期的立法活动在很多普通公众生活观念里却难觅踪影，法治思想教育需要更好更广泛的普及；同时部分地方立法机关对公众参与立法的条件设置过于严格，变相拒绝了大部分普通公众的参与，最终实际参与立法活动的人员基本都还是领域内专家、部门负责人等。总的来说公众自身法治素养的完善极为重要，公众法治意识和参与法律相关活动的能力需要系统性培养和提升。
2、公众参与权利缺乏完善的制度保障
当前相关规定较为零散，公众参与地方立法的相关制度有待进一步完善。原则性、指导性的内容在地方立法文件中相对普遍存在，只是泛泛的谈到公众享有参与立法的权利，缺乏细致性规定，致使地方立法公众参与的效果大打折扣。现存规定中的“可以”和“应当”的差异使得公众在地方立法中仍然处于权利不明的境地，公众参与立法活动的程序化进展不甚理想，程序的价值不能体现出来。程序供给缺位使得公众参与设区的市立法缺少程序运行规制，权力得不到有效保障。[1]
立法信息公开不充分是一个重要因素，收集的意见缺乏直接有效的公布与说明理由。目前，我国没有针对公众参与地方立法权利的具体法律规范，公众参与地方立法的相关规定在各地缺乏高效统一的指导。同时亟需完善立法信息公开制度，明确公开与不公开事项，杜绝公开与否的自由性较大、过于主观随意，满足社会对立法相关信息公开的需求。对此，公众参与立法权利义务、立法听证以及有效交流互动机制等现有制度的细致完善程度仍需要进一步探索改善。。
三、完善公众参与地方立法的路径
（一）提升公众参与能力
1、激发公众参与意识
意识指导行为的发生，公众参与地方立法工作前期面临的首要阻碍是其积极参与意识的缺乏。有效立法建议的奖励机制能一定程度上激发公众切身参与立法工作、表达诉求的热情，补助和奖励性物质激励能消除参与人员的实际顾虑，精神奖励能使参与人员更有成就感和荣誉感，公众参与意识提升，其参与立法的积极性也会相应提升。新人员的加入为地方立法工作注入了新的力量，同时公共参与需要其具有一定的立法意识，理解这不只是简单地完成参与任务，而是为自己负责任、为社会做贡献的重要体现，充分调动公众参与的积极性。
2、提高公众法治思想
良好的法治意识是是公众参与法制工作的有效助力，参与人员的法治思想水平直接关系到其能否有效参与立法活动。加强法治思想建设的方式方法是多元化的，首先可以加大社会面宣传教育，诸如企业社会实践、各类社区普法等方式能对广大普通公众进行基本的法治思想教育。其次对各级各类高校教育资源有效融入法治思想教育，惠及所有校内人员，同时对法学类院校学生及教育工作者要更加注重思想教育的引导，达到良好的法治思想水平。
（二）扩大公众参与范围与途径
立法是为了让法律更好的为人民造福，立法工作让公众全程参与也是理应之举。反映民情、体现民意、汇集民智，是地方立法应当遵循的基本准则。[2]地方立法机关应逐步扩大公众参与立法的范围，针对立法项目进行公开征集公众的立法建议，让公众参与到从立法准备阶段到立法后评估阶段的全过程中，以促进立法目的更好的实现。在途径上可以建立基层立法联系点，以此作为地方立法机关与公众联系的长期有效的平台，深入到社会生活周围，譬如将其设立在在街道办事处、居委会、村委会、高校、企业单位等地方。同时借助网络功能的助力使公众参与途径更加多样化，地方立法机关在本级人大及政府网站设置民意收集版块，也可以通过微信公众号、抖音平台、微博等移动网络平台建立专用账号，开展公布信息、征集意见以及意见反馈等工作，促进多元化信息交流渠道，各方意见互通有无。
（三）完善公众参与地方立法的制度体系
1、明确公众参与权利与义务
有效参与的前提需要界定公众的含义、公众参与地方立法过程中享有的权利和承担的义务这一些名词的概念，以便对地方立法活动中公众参与的问题在整体上有科学合理的认知。为保障地方立法活动中公众参与的权利能有效行使，首先对公众参与的相关概念进行清晰化界定。其次要注重公众参与程序的制度化，细化规定地方立法准备、法案审议表决、法律法规实施各阶段的公众权利，让参与者在每一阶段都能感受到法律规范的保障。权利伴随着义务，公众参与立法过程必须要遵纪守法，按照相关要求有序参与建言献策并进行民主监督。
2、完善信息公开制度
公众参与的核心是平等而理性的协商，广泛、深度、有效的公众参与是一个信息充分披露、公众完全知情、形成交流互动并不断扩大参与权利的过程[3]。立法项目的进行若非向社会主动或依申请公开，那么公众并不能通过其他合理途径获悉立法活动的相关信息。对于立法环节每一项活动的进行，除却依法不应公开事项外，立法机关应当积极扩大立法公开范围，在全过程中贯彻落实公开应当公开的信息或者公开不违反有关法律法规规定的其他相关事项。具体来说，从法规草案起草、修改说明材料到立法后评估的报告都进行公开，优秀的立法建议基于公众对立法相关信息充分了解的基础上而产生，让地方立法内容与主体更加科学化。多方面信息的获取使得公众更全面了解立法信息，避免信息不对称问题，在立法活动相关规定中进一步健全信息公开制度，促进地方立法工作水平的有效提升。
3、构建公众参与信息有效反馈沟通机制
公众参与后的信息反馈是一项重要工作，公众应当知道“意见不被采纳的公开合理的解释”[4]，有效的反馈与沟通使公众意见真正受到关注，要明确相关主体的反馈义务，因此，需要完善地方立法信息的反馈机制，让双方能进行有效的沟通与交流。同时要针对立法中涉及的重大利益问题建立多元主体的沟通机制，让立法机关、社会团体、普通民众等互通有无，减少不同主体间之间的疏陌感，增强公众与地方立法机关的理性交流与联系。
4、健全立法听证制度
作为地方立法机关的一项主要任务，立法工作的开展必须注重听证制度的适用，该制度囊括了听证的对象、参与人员、听证程序等内容。首先，听证对象主要是关系到社会重大利益或与涉及民生的重大决策问题的法规草案，此类事项必须依法举行听证会就有关问题进行辩论、质证。其次，在听证的参与人员中首先即听证主持人，主持人必须严格依法确定，不允许自由确定，同时要确定参与听证的人员数量并合理配置各分类人员的人数比例，为普通公众的参与做好员额设定。听证的程序方面，需要有制度化的程序要求贯穿听证前的准备工作到听证结束后的意见处理的全过程，依法公布对意见的采纳与否并说明其理由，让立法听证制度落到实处。
结语
公众参与地方立法事项是立法活动中需要予以重视并进行系统性规范的一项重要任务，良法的产生离不开立法全过程的依法依规和科学合理推进。公众参与地方立法是我国立法活动实践的重大举措，法律来自民众，用于民众，科学完善的公众参与体系规定让公众切实参与到关乎自身利益、社会利益的法律法规形成完善的实践过程中，不只为地方立法活动的科学化、民主化提供了重要保障，也对我国基层法治工作的有效推进奠定了坚实的群众基础，助力我国更好完成社会主义法治化建设，推进建成中国特色社会主义法治国家。
参考文献：
[2] 程冬冬.设区的市人大立法公众参与的问题与对策[J].学理论,2021(03):58-60.
[2] 焦盛荣.推进地方立法科学化民主化特色化的遵循和机制[J].甘肃社会科学,2020(05):135-141.
[3] 高建新.广泛、深度、有效的公众参与是实现良法善治的重要路径[J].中国司法,2019(04):28-31.
[4] 蔡定剑.公众参与:欧洲的制度和经验[M].北京:法律出版社,2009:19.
作者简介:徐小雨（1996-），女，汉族，湖北十堰人，硕士研究生在读，研究方向：宪法学与行政法学。
