一、总体国家安全观背景下安全与人权的平衡
（一）人民安全为核心，国家安全、社会安全为目标
习近平主席在阐述“总体国家安全观”时指出“以军事、文化、社会安全为保障”，社会安全成为保障国家安全的重要一环；与此同时，习主席还提到“既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础”，鲜明地将人民安全视为国家安全治理的核心和目的。[1]国家治理和人权保障是并行不悖的、相互促进的，“总体国家安全观”的根本宗旨就是以人为本、保障人权。[2]人民安全是建立在国家安全基础之上的，没有国家安全就谈不上社会安全、人民安全，而国家安全、社会安全的最终目的都是为了实现人民安全。
（二）安全保障与维护人权的关系
紧急状态立法调整对象决定了其追求的首要价值是恢复正常社会秩序。紧急状态的突发性、不确定性和灾害性使得政府必须以特殊的紧急行政权，从而确保其强力行使危机管理职能，及时地调动一切人力、物力、财力来控制乃至消弭危险状态，以恢复被破坏的宪法和法律秩序。在紧急行政权行使过程中，首要目的是恢复社会秩序，保障社会安全、人民安全，同时带来的问题是为了实现首要价值而在这个过程中忽视了对人权的保障，比如疫情防控过程中一些为了保障人民身体健康而做出的限制人身自由等其他侵害人权的行为。紧急状态下如何平衡安全保障与人权之间的关系，是我们值得关注的问题。
二、安全与人权平衡下的紧急状态立法边界现实表现
（一）现有的边界
紧急状态领域尚缺乏统一立法将之制度化。宪法中规定了紧急状态的决定机关和宣布机关，但对于紧急状态之下的相应制度没有规定。根据《突发事件应对法》第69条的规定，发生特别重大突发事件，对人民生命、财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施尚不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人大常委会或者国务院依照宪法或者其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间所采取的非常措施，依照法律规定执行，或者由全国人大常委会另行规定。从此条规定可以看出，《突发事件应对法》并不适用于紧急状态。而《戒严法》所规定的戒严是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种极其严厉的应急措施，它的运用对社会和民众心理有着极强的心理影响，并不适合于所有紧急状态情形。[3]“紧急状态”在我国宪法规定以来，虽然我国没有制定《紧急状态法》，没有引入“权利克减”概念，但相关应急立法及其实践规定了类似于权利克减的措施，这为研究紧急状态下的权利克减提供了重要参考。[4]同时，在应对突发事件的实践中，我国的许多紧急措施已经构成事实上的权利克减。[5]
（二）紧急状态边界的发展趋势
紧急状态下国家权力呈现扩张性的特点，国家权力限制公民权利，乃至部分权利被停止使用是有正当性的，符合《宪法》规定。[6]公共利益是政府公权及其扩张的正当性渊源。在实践中，行政权力的扩张过程就是不断突破法律束缚的过程，且重大突破往往发生于紧急状态情况下，赋予行政机关新的紧急权力只能暂时缓和行政权的扩张，但不能根本性消除行政权力突破法律束缚的趋势，因此，更多的立法赋权只能导致更强烈的权力扩张冲动，轻易制定或扩大紧急状态法的结果是公民基本权利的加速衰减。[7]政府在紧急状态下负有保护公共利益的积极作为义务，但紧急状态不能脱离合法性与合理性的拘束。“紧急状态”应当在诸多竞争性的宪法利益之间寻求平衡，在保障行政权有效行使的制度和抑制行政权违法行使、滥用的制度”之间实现平衡。[8]在防控类似新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件中，以公众健康、公共安全和社会稳定为表征的公共利益优位于个人利益；为了维护和增进公共利益的实现，需要通过立法授予政府较大公权力以限制或者消减个人私权，这是政府公权正当性的基础；政府作为公共利益的代表和化身，也应当在法律规定范围内采取措施防止疫情扩展。[9]
公民私权的限缩是指公民的权利受到一定的限制，国家公权来源于并服务于公民私权，但二者时常处于此消彼长的状态，国家公权的扩张通常会对公民私权造成一定限缩。在突发公共卫生事件应对中，公民私权的限缩主要体现在以下几个方面。一是负有及时报告义务。二是负有接受隔离和疫情管控及采取疫情预防措施义务。三是负有不得编造和传播疫情相关虚假信息义务。[10]通常而言，限制公共利益优位的因素包括以下几个方面：一是公共利益自身的因素，即必须是“真正”的公共利益，而非虚假的公共利益；二是个人利益内容的因素，即追求公共利益不得侵犯公民的基本权利；三是程序因素，即公共利益的优位，必须遵守正当法定程序。[11]
三、安全与人权平衡下紧急状态立法边界设定
（一）对公民权利的限制
疫情防控措施的核心环节是在公共健康和人权保障之间把握合理的平衡，即便出于公共卫生安全的考虑，公民的基本权利亦不得被绝对禁止。其中，人权的价值和法治的原理是确定公民权利限制程度的核心基准。[12]随着紧急状态的延续，权利清单的内容会逐级减少，动态的权利限制模式由此展现了一幅立体的、类似于金字塔的权利结构。除了满足合法性的要求之外，政府的行动还必须具有某种正当性。可限制权利与绝对保留权利。前者是指那些可以被政府限制的权利，特别是在紧急状态的第一阶段可以被迅速纳入限制名单的诸种权利类型。后者则强调了政府行为的界限，即无论怎样都不能予以限制的那些权利。[13]从法理上说，国家义务的减少，同时意味着公民权利的减少和公民义务的增加，转换成另外一种理论范式就是公民权利克减。
在紧急状态下应当确定人权保障的最低标准，即明确公民权利克减的范围。即使是在紧急状态下，有些权利也应不受限制、不可克减。关于不可克减的权利的范围，各国规定不尽相同。我国在未来的紧急状态立法中，也应确立国家紧急权力和公民不可克减的基本权利，这是建设法治国家的一项重要内容。[14]紧急状态下必须要有基本的人权保障，政府必须对公民个人承担一定数量的绝对责任，如对公民基本人权的尊重，对公民的最低社会福利的保障。这些是公民基于宪法所享有的权利，公民可以通过国家权力的保障获得的最低限度的人格尊严和人权权益。政府权力的底线就是尊重和保护人权，政府的各种措施不得随意侵害基本人权。[15]有权利必有救济，在紧急状态立法中应当确立权利救济制度，赋予公民一定的紧急对抗权和请求救济权，补充完善突发事件中公民权利救济的原则、范围、程序、方式及条件等，做到权利有保障、救济有实效。
（二）公权力扩张的边界
公权扩张是指法律赋予政府等国家公权力机关在特定情况下享有原来并不享有的权力。突发公共卫生事件具有极强的突发性和危害性特征，法律允许政府采取临时性的应急措施，这实际上是对政府公权的扩张。[16]应当明确规定国家紧急权力，在突发事件发生时，为了有效处理突发事件，维护社会秩序，应当赋予国家机关（主要是行政机关）一些紧急权力，例如紧急立法权、紧急命令权、紧急处置权等。这不可避免地会限制或克减公民的部分基本权利，公民应当负有容忍和配合的义务。当紧急状态结束时，国家紧急权力即告终止，应当及时恢复正常的社会秩序，并对公民受到限制或损害的权利给予救济。这样，国家采取的紧急处置措施就有法可依。[17]为了防止紧急状态下自由裁量权被滥用，在政府行使紧急行政权时应明确其行政权的目的，同时也要限制其行使紧急行政权的条件，规定其权力的合理性标准，还要赋予司法机关对其权力的审查权。
行政合法是行政执法必须遵循的基本原则和第一原则，即“法无授权不可为”。紧急状态立法的核心是要解决给政府特别授权和对公民权利予以适当保护和救济的界限问题。政府在作出权利限制性决定时，应当遵循行政法治所要求的比例原则和基本人权原则。[18]公权扩张应当首先限制其实施主体的范围，适格的行政主体只包括法律法规授权的组织和受行政机关委托的组织，其他任何组织和个人都不具有行政主体的资格，不能实施行政行为。其次要明确对政府或社会组织授权的范围。再次为了防止紧急行政权偏离法治而侵犯人权，要明确紧急行政权的程序。熊瑛教授认为应建立由缓至急的四级紧急状态，分别是部门紧急状态、区域紧急状态、局部紧急状态和全国紧急状态。不同级别的紧急状态应当有不同的程序与之相对应。一旦进入“紧急状态”，国家权力运行及其与公民权利的关系会发生重大调整，国家得采取特定的紧急权力，变更国家机关部分职权，甚至克减部分公民权利，为此，“紧急状态”制度多由宪法加以规定，“紧急状态”需受到法治的约束。[19]
参考文献
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[2] 杨海坤，马迅，“总体国家安全观下的应急法治新视野”，载《行政法学研究》2014年第4期。
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[15]王晓君，“紧急状态与紧急状态立法”，载《政治与法律》2003年第6期。
[16]高志宏，“突发公共卫生事件应对中政府公权的扩张及边界”，载《学术交流》2021年第11期。
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[18]万高隆，“论疫情防控中公权和私权的失衡与平衡”，载《重庆科技学院学报（社会科学版）》2020年第6期。
[19]李昊，“紧急状态的宪法实施机制与完善路径”，载《法学论坛》2021年第1期。
