一、深圳经济特区立法权
广东省的深圳经济特区于1980年8月正式成立，是我国最早对外开放的四个经济特区之一。深圳位于广东省东南沿海，东起大鹏湾边的梅沙，西至深圳湾畔的蛇口工业区，总面积为327.5平方公里，2010年扩展到整个城市，2011年扩展到深汕特别合作区。深圳毗邻香港，交通便利，在利用外资发展经济方面具有得天独厚的优势。根据中央政府的指示，广东省的深圳特区将被建设成一个综合特区，重点发展工业、商业、农业、住房及旅游等综合性特区。
经济特区的立法是一种地方立法，根据《立法法》第四章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”第七十四条规定：“经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会授权的决定，在经济特区范围内制定实施细则。”可见，经济特区的特殊立法权是《立法法》赋予的权利。经济特区的立法是地方特别立法，其立法机关是地方权力机关和地方行政机关，即地方人大及其常委会和地方政府。经济特区的特别立法只在经济特区内适用，对其他地方不具有规范作用。此外，经济特区的立法与地方立法之间存在一定的差异。经济特区的立法权范围与一般地方立法的范围不同。经济特区立法可以根据具体情况和实际需要进行调整，在遵循宪法规定和法律、行政法规基本原则的前提下，可以调整法律、行政法规的非基本原则，即具有一定的调整权。这使得经济特区的立法能够更好地服务于特权经济区的经济发展，促进经济特区的经济增长，更好地规范经济特区相关政策所产生的独特法律关系。深圳经济特区于1992年7月1日被全国人大常委会授予制定法规的权利，从深圳经济特区成立到2019年12月31日，共制定了250部法规，其中深圳特区的法规总数超过206部。相比之下，“设区的市”的其他地位就相形见绌了，只有44部法规，其中只有41部是目前有效的，3部已经失效了。深圳颁布的经济特区法规数量远远超过深圳地方法规的三倍，经济特区法规占深圳颁布法规总数的82.4%。可见，在深圳，特区制定的法规在本地区的法治建设中发挥着重要作用，是深圳改革进程中试点和服务地方市场经济建设的龙头。
二、深圳经济特区立法权的特征
（一）经济特区立法权来自国家的授权
分析深圳经济特区立法权的特点，离不开立法权、权力主体、权力来源和立法等级。周旺盛教授认为，立法权是由主权者拥有的、由特定的国家权力机关行使的综合性权力体系，在国家权力中占有特殊地位，旨在制定、批准和变更规范性法律文件，以调整一定的社会关系。作为一个独立的主权国家，我国的立法权属于国家，是国家主权的一个组成部分。这很容易理解。但什么样的国家权力机关才是行使立法权的具体机关？这也需要考察什么样的国家权力机关有立法权，即立法权的来源。抛开理论，单看现实的认知，宪政国家的国家权力机关和立法权首先来源于宪法。在宪法之下，我国还有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》，其中规定了立法权的界限。在1992年深圳获得经济特区的立法权之前，《立法法》还没有颁布。根据1982年《宪法》和1986年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，立法权的最低级别是省辖市和"较大的市"，不在此列，深圳没有法定立法权。但是，除了法定立法权之外，还有一个立法权的来源，那就是享有法定立法权的主体的授权，这就是委托立法。委托立法是指享有法定立法权的主体将其享有的立法权委托给另一个可以承担立法责任的机关，由该机关按照委托的要求进行立法活动，国会将立法权委托给行政机关也是立法的一个重要组成部分。
在我国，虽然自中华人民共和国成立以来颁布的宪法中没有关于授权立法的规定，但在实践中已经实施了授权立法。全国人民代表大会常务委员会也授权深圳进行立法。关于授予深圳经济特区立法权的议案规定，授权深圳市人大及其常委会根据宪法规定和法律、行政法规的基本原则，结合具体情况和实际需要，制定深圳经济特区实施条例，并报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案。由深圳市人民政府制定法规并在深圳经济特区组织实施。根据授权决定，深圳经济特区的立法权“应当遵守宪法的规定和法律、行政法规的基本原则”，即不能违反宪法的规定和法律、行政法规的基本原则。但是，授权决定是一种全面的授权，并没有限制立法事项。因此，深圳经济特区授权的立法事项非常广泛，有很大的立法实践空间。此外，由于深圳经济特区的立法权来源于国家最高权力机关的授权，深圳经济特区的授权立法实际上是代表国家最高权力机关在深圳经济特区的立法，特区的法规具有国家法律的特征，其效力等级高于一般地方立法权。
（二）经济特区立法权不能违反法律保留原则
2000年的《立法法》和2015年修订后的《立法法》进一步明确了深圳经济特区的授权立法权。《立法法》（2015）第74条规定，经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定经济特区内的实施细则，这又明确了经济特区的授权立法权。同时，2015年《立法法》在第四章“地方性法规、自治条例和单行条例”中规定，深圳作为"设区的市"，具有制定地方性法规和政府规章的立法权。这样，深圳就享有《立法法》规定的双重立法权：经济特区的委托立法权和设区的市的地方立法权，前者是国家立法权，后者是地方立法权的特点。
同时，2000年《立法法》的出台并没有改变特区立法权的国家立法性质，但却缩小了经济特区立法权的立法事项。但是，就《立法法》第八条规定的法律保留事项而言，2000年以前的深圳经济特区立法最多只涉及两项国家专属立法事项，即基本民事制度和基本经济制度，主要是有关公司、房地产和市场经济秩序的立法[1]。其主要原因是，深圳经济特区是单一制国家中的一个地方行政单位，而不是像香港或澳门特区那样是单一制国家的例外，除了经济领域的特殊政策，它不享有更广泛的事务权。例如，深圳曾试图制定法规来解决深圳与港澳之间的民商事法律适用问题，国际私法界泰斗韩德培教授和黄进教授研究并提出了《深圳经济特区涉港澳民商事关系法律适用条例（建议稿）》[2]。2012年12月7日，习近平同志视察深圳前海，希望深圳继续敢为天下先，依托香港、服务内地、面向世界来建设和发展。国务院批准的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》提出，要充分利用经济特区的立法权，开展先行先试和制度创新，营造适合服务业开放和发展的法治环境。深圳前海深港现代服务业合作区与香港有着密切的合作关系。为了改善前海投资的法律环境，有学者提出，利用深圳经济特区的立法权制定法规，允许前海商业合同的当事人选择适用香港法律[3]。当年，深圳起草了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区涉港合同选择香港法律的若干规定》，但至今还没有下文。可见，深圳经济特区的立法权触及国家专属立法事项的可能性不大。随着国家法律体系的日益完善，深圳经济特区先行立法的空间越来越小，越来越多地转向替代性的精细化立法。
三、深圳经济特区立法的适用
法律的适用是法律生命力的体现。一般来说，法律的适用主要涉及主体、空间和时间，即适用对象、空间范围、适用时间和追溯效力。此外，还有不同层次的法律适用的等级问题，如低级法律对高级法律的从属关系。还有同一等级的法律的优先适用问题，如特别法优先于普通法。关于深圳经济特区的法律适用问题，特别值得探讨的是空间范围和适用层次的问题。
（一）深圳经济特区立法的适用空间
根据授权立法决定和《立法法》的规定，深圳经济特区的立法在深圳经济特区范围内实施，这一点是没有争议的。然而，在实践中，深圳经济特区的立法并没有被定型化地坚持下去。在2010年7月1日之前，深圳经济特区的范围（约327平方公里）远远小于深圳的行政区域（约2,000平方公里）。在没有相关的国家和广东立法的情况下，深圳经济特区的立法是参照深圳经济特区范围以外的深圳行政区域来适用。例如，1994年颁布的《深圳经济特区股份有限公司条例》规定，该条例适用于宝安区、龙岗区、光明新区和坪山新区。除了明文规定外，实际上还有一些深圳经济特区立法在深圳经济特区范围以外的深圳行政区域参照适用。当然，在已经有国家和广东立法的情况下，深圳经济特区范围以外的深圳行政区域也应该适用国家和广东的立法，这就造成了“一市两法”，使深圳的管理成本很高。自2010年7月1日起，深圳经济特区的范围扩大到整个深圳行政区域，深圳经济特区的立法也相应适用于整个深圳行政区域，从而解决了“一市两法”的问题。
一个特别的例外是《大亚湾核电厂周围限制区安全保障与环境管理条例》。该条例由深圳市人大常委会于1994年制定，当时深圳只有经济特区的立法权，该条例是利用经济特区的立法权制定的[4]。然而，直到2010年7月1日，大亚湾核电站周围的限制区域才位于深圳经济特区内，这意味着深圳经济特区的立法直接适用于深圳经济特区之外。当然，随着2010年7月1日以来深圳经济特区的扩大，这已不再是一个问题。然而，引起进一步关注和辩论的是深圳立法适用于深汕特别合作区的问题。深汕特别合作区位于深圳经济特区之外的广东省汕尾市。根据广东省的安排，深汕特别合作区完全由深圳主导，深汕特别合作区管委会已改为深圳市委、市政府的派出机构。不可否认的是，深中通道正日益深圳化，如果深圳经济特区立法在深中通道适用，将大大缩小深中通道与深圳经济特区在管理上的差异，迅速提升深中通道的法治化营商环境。
（二）深圳经济特区立法的适用层级
授权立法决定限制了深圳经济特区立法在深圳经济特区的实施，并在国家和广东省没有相关立法的情况下适用于深圳经济特区，这一点没有争议。然而，从授权立法决定中并不清楚，当国家和/或广东省有相关立法时，深圳经济特区的立法将如何适应。在2000年《立法法》颁布之前，授权立法被认为是国家立法的延伸[5]。这样，当广东省有相关立法时，深圳经济特区的立法被视为国家立法的一部分，自然优先于广东省的立法；当国家有相关立法时，深圳经济特区的立法被视为一部特别法。上述《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》的适用就属于这种情况。
2000年《立法法》规定，法律高于行政法规、地方性法规和规章，行政法规高于地方性法规和规章（第79条）；地方性法规高于本级和下级的地方政府规章（第80条）。《立法法》的这些规定明确了法律规定方面的法律适用等级，即下位法受制于上位法。如上所述，经济特区的立法被归入《立法法》中的“地方性法规”一章，而地方性法规在广东省也是按照广东省的法规执行的，因此，深圳经济特区的立法适用层次会很低。《立法法》的制定应该考虑到这一点，在第81条第2款中规定，经济特区条例授权对法律、行政法规或者地方性法规进行修改的，经济特区条例的规定在经济特区内适用。这一规定从根本上解决了深圳经济特区的立法在深圳经济特区内优先于国家和广东立法的适用问题。然而，对于《立法法》中的这种安排，也有怀疑的声音。例如，学者彭玲认为，授权经济特区立法权的规定是公然允许地方立法从规范层面与中央立法相抵触，这严重破坏了法制统一的原则，必将严重损害法律的稳定性和权威性。然而，2015年修改后的《立法法》仍然保留了这样的规定。笔者认为，正是因为深圳经济特区的立法可以在深圳经济特区范围内优先适用于国家和广东的立法，它才具有鲜活的生命力和发挥独特作用的空间，这也是授权立法的目的和意义所在。
四、深圳经济特区立法存在的问题
（一）深圳经济特区立法的创新性不够
尽管深圳经济特区立法的创新性走在了全国前列，但是，变通性、创新性立法仍然较少，除上文所论述具有创新性的经济特区法规、规章外，其余大多创新性不足，没有突破上位法的非原则性规定，制度设计上受固有定势的拘束较大；有的立法主要是对经济、社会发展和管理经验的总结、对改革成果的固化，而突破法律、行政法规的非原则性规定，根据深圳经济特区的具体情况和实际需要作出变通性规定的条文偏少，个别立法滞后于经济社会发展，有的法规规章名为上位法的实施细则，而实际上大多是照搬照抄上位法的规定。绝大部分废止的条例在深圳保护劳动者的合法权益方面本应发挥更重要的作用的，由于其立法创新性不足、过于保守而没有很好地遏制拖欠工资的行为。
（二）深圳经济特区立法的民主性不足
尽管深圳在开门立法、民主立法中走在了全国的前列，可是，深圳经济特区立法的民主性仍然不够，主要表现在以下四个方面：第一，立法信息公开做得不足。深圳在立法信息公开中，已通过的法规规章大多会在《深圳特区报》和相关网站发布，而在立法规划、立法事项、立法进程、立法草案公开方面做得还不足，需要加以改进。第二，公众参与的渠道狭窄。民主参与仅在法规规章的起草阶段有可能，而在审查阶段则没有公民参与的途径。对于重大事项，相关部门可以组织或者不组织立法听证会，立法听证会并不是立法的必经程序。第四，立法听证往往流于形式。在立法实践中，存在着听证程序较多运用于行政决策听证和价格听证，立法听证却不多，部分重大立法存在听证缺位；纵使组织了立法听证，也存在着听证参加人抽签产生方式不合理，公众参与度不高，听证代表人数偏少，通常就是十几个人参加；听证代表比例不合理，市民代表比例过低，通常未能达到半数；听证的程序和议题均由听证方确定，听证会的议题过窄；听证代表只能提意见和建议，而无投票的权利，听证方听不听提出的意见听证代表无权干涉，听证不够公开透明，市民反映的意见未被重视甚至被忽视等一系列问题。
（三）立法体制机制存在一定的障碍
深圳市的人大、市委、政府及其部门、各有关单位在立法中的体制机制存在障碍，主要表现在以下三个方面：一是立法中的配合、协调机制尚不健全，立法系统的工作机制有待进一步健全完善。市委、人大、政府及其部门、各有关单位在深圳立法中的沟通、协调、信息交流有待进一步畅通，在形成立法合力上有待加强，立法效率和质量有待进一步提高。二是人大在立法工作中的主导作用不足。由于市人大常委会兼职常委和非法律专业的委员比较多，市法制办的力量也十分有限，缺乏专门起草法规的机构，人大制定的立法规划存在随意性且刚性不足，列入立法计划的法规草案两三年提不到人大审议，法规草案大多是由政府及其相关部门起草的，人大自行起草的法规并不多，人大在立法中的主导性不足[6]。三是立法监督机制不健全。经济特区立法的监督机制没能发挥作用，对立法执行情况的监督较为薄弱，无法保证深圳经济特区立法的质量。根据全国人大常委会的授权决定，经济特区法规需要报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案，然而，由于监督主体的多元化，且各自职权的不明确，全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会三机关作为经济特区法规的备案机关，并未对经济特区法规加以审查，经济特区授权立法所制定的法规虽层层备案，但基本上是层层不审查，立法监督最终流于形式。
五、深圳经济特区立法的对策
（一）实施人大主导立法
为了改变政府部门提什么、人大就审什么的立法模式，应当建立人大主导下的多方参与立法新机制，充分发挥深圳市人大在立法中的主导作用。为了使人大在经济特区立法中发挥主导作用，现提出几条改革的建议。
第一，人大应当协调好与市委、政府及其部门、各有关单位的关系。我国共产党作为我国的执政党，而市委是我国共产党在我国直辖市、地级市或县级市设立的最高领导机构，党的领导主要是政治、思想和组织的领导，市委对经济特区立法的领导应限于政治上不偏离政治任务、政治目标和政治方向，不应过分干预立法机关的立法。在现行人大的地位存在困境的背景下，应当赋予人大真正意义上的实权，由被动立法转变成主动立法，而不是法规草案大多由政府草拟且政府提交的法规草案人大都必须通过，人大应当加强对法规草案的起草工作，扩大人大自行起草法规草案的比例，即使是政府提交的法规草案，人大也有权进行修改且有不通过法规草案的权力，以解决政府及其部门起草法规草案所带来的部门利益法制化突出的问题，使人大在立法中居于主导地位，同时应当畅通人大与市委、政府等有关单位的信息交流渠道，在法规通过之前应当及时协调好立法给政府及其部门、各有关单位所带来的利益冲突。
第二，加强人大立法队伍建设。人民代表大会法制委员会委员、内务司法工作委员会委员及其各专门委员会委员大多是兼职委员，他们的本职工作不是委员，大多忙于本职工作，没有足够的时间从事立法工作，如提出议案、研究法规草案、起草立法计划草案、年度立法计划草案、审议法规草案等。兼职委员数量多不可避免地导致各专门委员会对各项立法准备工作的研究和讨论不够充分，审议工作流于形式。实施人大主导的立法，应增加深圳市人大常委会立法起草人员的配备，提高专职常委会委员和常委会、专门委员会专职委员的比例，优化人员结构。适当提高市人大常委会及各专门委员会专职委员中法律专业人员的比例，增强深圳市人大常委会及各专门委员会委员的专业素质，提高委员的履职水平和履职能力。要加强人大常委会和各专门委员会的职业化建设，提高委员的履职水平。
（二）强化立法民主参与
针对深圳经济特区立法民主性不够的问题，应强化立法民主参与，健全公众有序参与立法制度，以提升立法的科学性，增强立法的合法性与合理性，现提出以下几点建议。
第一，立法信息应全程公开。在制定立法规划和计划的过程中，要及时公开立法过程和立法草案；对需要立法的领域和事项，要广泛征求人大代表、政协委员、行业组织、专家学者和公民的意见；要完善立法议案意见收集处理制度和论证答复制度。鼓励公众参与，吸纳好的意见，使制定的法律能够得到大多数人的认同，符合他们的利益。同时，对群众高度关注、涉及人民群众切实利益的法案，可以公开审议和表决的过程，接受社会监督。第二，改进立法草案公开征求意见的方式。要综合运用调研、听证会、座谈会、辩论会等形式，广泛征求群众的意见和建议，反映群众的利益。对提交人大审议的立法草案，要通过网络、电视、报刊等方式在全国特别是深圳公布，让公众广泛了解并提出立法修改意见，参与立法讨论，同时完善民意受理反馈机制，积极回应公众的立法需求。三是完善立法听证制度。举行立法听证会，既可以表达民意，听取民意，扩大公民有序的政治参与，促进立法决策的民主化，又可以让听证部门看到听证内容的不完善之处，有机会加以改正，有利于提高立法质量，使制定的法律符合实际，有效实施。
（三）完善立法监督机制
对于法规的备案机关是否需要审查法规，理论界存在争议。有的学者主张，为解决备案制度只备不查、流于形式的问题，应规定在备案时必须审查相关法规，以充分实现备案监督的目的。还有一些学者认为，备案只审查立法内容和程序的合法性，而不审查其合理性，对于备案审查中发现的问题，可以要求报批机关修改或直接撤销。还有学者指出，虽然法规备案机关有备案权和不备案权，但全国人大常委会可以对提交的授权立法先进行备案，暂停不备案权，事后再采用其他程序对授权立法进行监督。还有的学者提出，规章的备案和审查之间没有必然的联系，应该采取只备不审的被动审查制度，把备案和审查分开。虽然备案机关有主动审查法规的权力，但由于需要审查的法规数量太多，而法规审查备案室的工作人员又非常有限，所以主动审查的法规数量肯定只能是少数的。但是，我国的被动审查机制并没有启动，新闻界从未报道过主管部门的审查要求，国家机关、社会团体、企业和公民的审查建议也没有得到全国人大常委会的回应。经济特区的法律不可避免地脱离了主管部门的监督，无法进行合法性审查。
结论
回顾过去，深圳从一个只有几十万人口的偏远宝安县发展成为我国改革开放最早、影响最大及建设最好的经济特区。本文主要深圳经济特区立法权适用与问题研究，基于相关的概述，论述了深圳经济特区立法权适用，提出了深圳经济特区立法权存在的问题，进一步提出相关的解决对策。
参考文献
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