一、市域社会治理的背景和现状
五里牌镇地处永州市双牌县城北部，作为双牌的“北大门”，永州中心城区的“后花园”，洛湛铁路、207国道贯穿南北，地理位置优越，交通特别便利。全镇总面积96.16平方公里，总人口1.73万人，下辖8个行政村，112个村民小组，是全国重点镇、省级生态镇。近年来，五里牌镇认真贯彻落实中央和省市县决策部署，持续深化社会治理体制改革，不断创新工作机制，多管齐下提升治理效能，让更加安定、平稳、和谐的政治风气、社会环境惠及民生，赢得群众点赞。
1、统筹推进，全面优化市域社会治理组织体系。一是强化组织领导。成立了领导小组，健全完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，层层压实责任、项项分解任务，形成齐抓共管新格局，确保上级决策部署在基层落地见效，保障社会治理良性发展；二是突出政策引领。注重将国家治理的大政方针、制度安排、决策部署和市域社会治理相结合，将社会治理工作与平安创建、文明创建、乡村振兴等工作相统一，推进社会治理的理念思路、体制机制、方式方法创新；三是构建“大综治”格局。建好镇综治中心并发挥作用，推动“联勤联防联调”机制建设，镇综治办、派出所、司法所、民政、村委会等参与。同时畅通镇、村、组网络系统，镇综治、派出所、司法所密切配合，织密织牢社会治理“天罗地网”，让各类案件持续下降，让安全感指标不断上升。
2、攻坚克难，全面推动市域社会治理高效运转。一是做实“一站式”矛调中心。依托镇司法所公共法律服务站现有阵地，由镇村调委会、公共法律服务站、派出所、综治办和网格员等联调联动，对所有信访事项、矛盾纠纷统一受理、集中办理、分类调处。对所有调结事项，全部进行公示，接受群众监督和评价，防止矛盾纠纷反复，群众评价满意率达100%，实现到市赴省进京零上访；二是做强“政法五老+好邻居（新乡贤）”调解工作室。依托退休老法官、老检察官、老警官、老司法行政人员和老律师组成的县“政法五老”调解组织，与本村精选群众基础好的老干部、老党员、老退伍军人、老乡贤、老教师等辈分高、有威望的老人密切配合，充分发挥他们“离得近、叫得应、接地气”的优势，依法及时就地解决矛盾纠纷；三是做精党务村务监督月例会。全面推行监督委员会和乡村振兴月例会模式，线下广邀群众代表，线上“云直播”连接五湖四海,牢树乡村振兴人人有责的理念,营造乡村发展人人参与的氛围,实现人人都为村策想点子、人人都为村务作监督、人人都为村建出份力、人人都为村风做贡献的目标，不断提升乡村基层治理水平,补齐发展和民生短板,以月例会“小支点”有力撬动乡村振兴“大格局”；四是做优便民服务中心。紧扣便民服务工作目标，以“放管服”改革为抓手，大力推行“集中办”、“预约办”、“随时办”、“帮代办”等“四办”服务，有针对性地疏“堵点”、治“痛点”、解“难点”，全力推进基层公共服务（一门式）全覆盖工作，真正让“信息多跑路，群众少跑腿”，打通服务群众“最后一百米”的快车道，在“家门口”升级居民群众获得感、幸福感；五是做强民声微信群。全镇8个行政村按自然村落布局建立了11个村级民声微信群，按照“一户一人”的原则，所有村级“民声”微信群入群人员4000余人，做到每家每户全覆盖。面对群众呼声，镇村干部“第一时间有呼应、有服务、有解决”，小小微信群托起服务群众的大脊梁。
3、务实创新，全面提升市域社会治理试点成效。一是“扫黄打非”工作走深走实。获评全国“扫黄打非”进基层示范点后，五里牌镇立足本地实际特色，切实发挥示范引领作用，坚持抓紧抓实日常工作，统筹整合资源，充分调动广大群众参与“扫黄打非”工作的积极性和主动性，扎实开展了全国“扫黄打非”标兵单位创建工作，目前已经过省委宣传部初步验收；二是“智慧安防”全面发力。坚持把“智慧平安镇村”建设，作为构建社会综合治理体系的重要抓手，创建“互联网+安全小镇”镇村联动一体化监管平台，借助“雪亮工程村村通”工程，安装监控422个，将全镇范围内的重点路口、人员聚集地、市场、商铺、企业、学校等重点区域全部纳入视频监控管理；三是“重点人员”稳控有力。严格落实刑满释放、社区矫正、吸毒、精神障碍患者等重点人员管控，通过不定期开展谈话走访、思想教育、心理疏导、救助救治等管控措施，严防失控漏管和个人极端事件的发生。做好防汛、防溺亡、防电信诈骗等工作，构筑安全屏障惠及民生。坚持人民至上、生命至上，加大防汛隐患整改，确保汛期前全部整改；加大农村危房排查，确保“危房不住人、住人不危房”；对经营性自建房加大管控，确保安全。加强禁种铲毒宣传，确保辖区毒品“零种植、零产量”。
二、市域社会治理存在的问题与短板
基层治理位于国家治理“末梢”，是国家治理的“最后一公里”。然而，受限于基层的地位和现有体制设计，基层治理能力短板也影响到基层治理的有效性。
1、条块分割、权责分立限制了基层主体的行动力。一是基层运转的基本情形是“事”与“权”的张力存在，表现为“有限权力，无限责任”“事权下沉，实权上移”，各项职能分散在不同层级和不同管理部门之中，最终形成了以“块”为单元的属地管理和以“条”为线的部门管理；二是实际工作中横向上条线部门各自为政，过多考虑部门利益，不愿将资源和信息共享，囿于各自的职责范围，无法形成基层治理的整体合力；三是由于“条块”间彼此分割、难以协调，加之“条块”关系的封闭性，面对庞杂的社会事务，不得不简单地通过发号施令对各类事件采取统一的行动。由此，基层治理属地化管理乱用、滥用，导致了治理体系结构和功能的失衡，尤其是“上面千把锤、下面一根钉”的问责机制更是让基层不堪重负，进而限制了基层治理主体的主动行动能力。
2、职责交叉不清增加了社会治理的复杂性。一是市域社会治理的责任散落在不同的职能部门，难以发挥整体性势能。在市域社会治理方面梳理出的治理实践主要有，政法委牵头主抓的平安城市建设，组织部牵头的党建引领社会治理行动，宣传部门(文明办)牵头的文明城市创建活动，爱国卫生运动委员会(卫健局)牵头的卫生城市建设，民政部门牵头的社区治理，住建部门推动的园林城市建设，城市管理综合执法部门牵头的城市综合管理，食安办牵头的食品安全示范城市创建等等；二是种类繁多的城市治理专项行动。仅在社区治理领域，治理内容就涉及近40个职能部门，但各部门之间缺乏有效的工作协调，难以形成治理合力；三是由于各部门权责交叉并且习惯于“向下交责”，在推进社会治理过程中部门各自考核，使得基层属地责任压力较大，也大大增加了基层负担。
3、社会参与度不高影响了社会治理的有效性。一是村级自治秩序的无力。村民自我管理、自我服务、自我教育的精神、意愿和能力偏弱，参与治理的意识普遍不强。村民参与及自主治理意识不足，是基层长期没有突破的瓶颈问题。目前，村级自治处于比较严重的行政化状态，村一级常常被作为基层治理的基本行政单元，村支两委及其成员角色地位尴尬，承担着市县下达的大量繁杂事务的同时其所获得的赋权和授权极为有限；二是村级治理的权力结构，使得村级自治组织角色转身困难，难以将主要精力投放村级自主治理；三是部分党员干部对治理理念理解不深刻，传统管理思维根深蒂固，“以我为中心”“以我为主”的现象较多，或多或少存在“包办”“扛包”等问题，“干部干、群众看”现象仍然比较明显，一些具体领域更是存在较为突出的包办主义和代理主义现象；四是一些社会组织缺乏必要的引导和制约，再加上自身能力不足，政府转移出来的职能接不住也接不好，基层治理出现“社会失灵”的现象。
三、加强市域社会治理的对策建议
1、打造汇聚多元力量的市域社会治理共同体。首先，坚定一个理念。要以共同体理念贯穿空间规划、经济发展、社会发展和政治发展的全周期。推动“社会治理社会化”，摈弃“社会不行，政府万能”、“把所有责任都自己扛”的思维，抓好政府的“放管服”改革、向社会力量购买服务等工作，发挥好基层群众组织的作用，充实各类社会组织，提升社会组织参与社会治理的能力；其次，改善基层工作环境。要进一步改善基层工作人员的压力环境，释放多层次的激励措施。基层治理制度运行最终需要“人”的行动及其执行能力，因此，在加强责任约束、伦理教育的同时，党和政府也需要给予这支队伍多方面、多层次的关怀和激励，为其提供良好的从业环境。
2、平衡自上而下推动与自下而上创新的关系。市域社会化治理现代化主要依靠党和政府自上而下的管理决断、工作指导、任务分配、资源整合形成集中统一、快速有力的目标和行动。但同时，各地的差异化以及治理问题的独特性，又势必要求各地根据自身状况，选择适应自身需要的灵活性施策方案，以提高针对性解决问题的能力，这就必然要求经由授权和分权，增进自下而上的自主性创新能力。对于基层治理而言，自下而上的创造性在于充分认同基层了解问题事实、掌握一线信息并拥有社会网络资源的优势；重在关注基层发现并提出的问题，倾听基层的倡议和建议，将重要问题吸纳到政策制定实施过程之中。另外，还应自上而下地鼓励基层探索和实验，激发基层发现问题和解决问题的主动性，容忍探索中非主观恶意的错误。只有自上而下与自下而上的治理协力，才能使基层治理“一刀切”、“形式主义”、被动作为甚至不作为等问题得以改观。
3、厘清职责有效破解基层治理“条块矛盾”问题。基层是国家治理体系中最低层的属地管理组织，处于条与块管理的交汇点上，承担着条线下沉与属地所有的多重管理事务。克服基层治理的体制性矛盾，需要不断深化国家行政管理体制和机制改革，更进一步合理配置行政组织的职能、权力、责任、资源，从制度上保证责权匹配相称。一方面，通过大部制、“放管服”等简政放权改革，理顺并整合管理职能，在纵向层级上更加清晰基层治理的服务主责和履职边界，界定县、乡、村的责任关系，改变治理任务层层下压的状况，保障市域社会治理的整体性与协同性。在治理责任下移的同时，将资源配置重心下沉到基层，将编制、人员、资金、设备等资源逐步向县（区）、乡镇（街道）等基层倾斜，提升基层部门承接能力。另一方面，运用联动协同治理机制，应用大数据和“互联网+”的技术优势，整合治理资源，分享信息，建立跨部门、跨层级的协同联动机制，克服部门本位主义和“联而不动”，避免基层治理的多头、重复管理的弊端，提高基层治理的效能。
作者简介：
张淑华（1983—），女，中共永州市委党校，讲师。研究方向：政府公共管理、乡村振兴。
